Afvalbeheer: de lat ligt steeds hoger


In het Landelijk afvalbeheerplan (LAP) beschrijft het Rijk hoe Nederland omgaat met afval. Binnenkort start de inspraak voor het nieuwe LAP3. Een ver-van-mijn-bed-show voor de individuele vergunningverlener? Integendeel, door de verticale werking is het LAP bepalend voor de uitvoeringspraktijk.

Iedere lidstaat van de EU is verplicht om een Landelijk afvalbeheerplan (LAP) te maken. Daarin legt de Rijksoverheid (of decentrale overheid) vast wat haar doelstellingen zijn op het gebied van afval, wat er wordt gedaan om afval te voorkomen en als dat niet mogelijk is, hoe de verschillende typen afvalstoffen worden verwerkt. Volgens de Wet milieubeheer moet in Nederland iedere 6 jaar opnieuw een afvalbeheerplan worden vastgesteld. Op dit moment geldt nog het tweede LAP, maar de inspraakprocedure voor het Ontwerp LAP3 is inmiddels gestart en moet volgend jaar in werking treden.

Het LAP wordt door de Rijksoverheid vastgesteld, maar heeft in de Wet milieubeheer een verticale werking: ook de decentrale overheden moeten er bij het uitvoeren van hun afvaltaken rekening mee houden. Het LAP geeft als eerste de kaders aan voor vergunningverlening, oftewel alle omgevingsvergunningen en meldingen op grond van algemene regels moeten voor het onderdeel afvalbeheer worden getoetst aan het LAP.

Marco Kraakman
Marco Kraakman, adviseur Afval en Materialen Rijkswaterstaat

Hoogwaardiger afvalverwerking

De verticale werking heeft een lange geschiedenis, vertelt Marco Kraakman, adviseur Afval en Materialen bij Rijkswaterstaat. ‘Tot 2000 had elke provincie zijn eigen afvalplan. Toen ik begin jaren ’90 zelf nog als vergunningverlener werkte, was er zelfs nog sprake van gesloten provinciegrenzen voor afvaltransport. Na de nodige milieuschandalen enerzijds en de toenemende schaalvergroting binnen de afvalsector anderzijds adviseerde de commissie Epema in 1996 om een afvalplan op rijksniveau te maken. Hierdoor zouden overal in Nederland dezelfde regels gelden. Het LAP is daarvan het resultaat. Tegenwoordig wordt de afvalregelgeving met name door Europa bepaald en zijn veel afvalbedrijven onderdeel van internationale concerns. Het is in mijn ogen niet vreemd dat het rijksbeleid op het gebied van afvalbeheer een landelijke werking heeft. Overigens: er zijn binnen Europa nog genoeg landen die met meerdere regionale afvalbeheerplannen werken.’

Een belangrijke ontwikkeling in de afvalbeheerplannen die tot nu toe zijn verschenen is dat de verwerking van afvalstromen hoogwaardiger is geworden. ‘Nederland legt de lat steeds hoger’ aldus Kraakman, een van de opstellers van het nog te verschijnen LAP3. ‘Met LAP1 en LAP2 hebben we bereikt dat er minder afval wordt gestort en materialen beter worden hergebruikt. Inmiddels wordt meer dan 80% van het afval nuttig toegepast. We kunnen nu alleen nog winst behalen door een ketengericht afvalbeleid. In LAP2 zijn al 6 afvalstromen aangewezen waarmee pilots zijn gehouden op dit gebied. Het doel van het ketengericht afvalbeleid is te zorgen dat de milieudruk van een productketen - van grondstofwinning tot afvalverwerking – zo laag mogelijk wordt. Van LAP2 naar LAP3 zetten we een belangrijke stap in het meer circulair denken. Het kabinet wil toe naar een circulaire economie, waarin we efficiënt omgaan met grondstoffen en we afval voorkomen. In het nieuwe LAP3 is daarom nog meer aandacht voor onderwerpen als hoogwaardige recycling, afval of grondstof en het verhogen van minimumstandaarden voor verwerking van afval. Het is belangrijk dat de vergunningen actueel zijn en blijven aansluiten bij dit beleid.’

‘Behalve een verplicht toetsingskader, is het LAP vooral bedoeld als een handig hulpmiddel voor vergunningverleners’

Van afvalbeheerplan naar materialenplan

Een volgende, toekomstige stap is volgens Kraakman om van een afvalbeheerplan te komen tot een materialenplan. Daarin zijn producenten verantwoordelijk om hun productieproces zo in te richten en hun producten zo te ontwerpen dat hergebruik en recycling optimaal mogelijk is. LAP3 bereidt volgens Kraakman een dergelijke stap al voor. ‘LAP3 gaat al meer in op de vragen hoe producten die van afval worden gemaakt beter afgezet kunnen worden en hoe we ervoor kunnen zorgen dat producenten het afval weer terugnemen. Met andere woorden, hoe kunnen we op een verantwoorde manier het etiket afval van de materialen afhalen? In LAP3 staat duidelijk omschreven in welke gevallen dit verantwoord en wenselijk wordt geacht, zodat producenten er makkelijk mee aan de slag kunnen. LAP3 geeft daarmee een duidelijk wensbeeld en handvatten om tot een meer circulaire economie te komen.’

In LAP3 worden ook enkele minimumstandaarden aangescherpt. Deze geven aan hoe een afvalstroom minimaal moet worden verwerkt. Kraakman: ‘Minimumstandaarden bepalen de ondergrens. Ze stimuleren geen innovatie, en zouden deze mogelijk zelfs kunnen belemmeren. Bijvoorbeeld wanneer de minimumstandaard een te laag ambitieniveau heeft en achterblijft bij marktontwikkelingen. Daarom stelt LAP3 dat sommige minimumstandaarden de ontwikkelingen in de markt volgen. Op het moment dat de markt zover is, worden de minimumstandaarden aangepast aan de manier waarop afval verwerkt kan worden. De achterblijvers moeten dan via aanpassingen in hun vergunning gedwongen worden om hieraan te voldoen, mogelijk met een in het LAP opgenomen overgangstermijn.’

Meer weten of reageren op het Ontwerp LAP3? De inspraak loopt tot en met 7 november a.s. De inspraakstukken zijn beschikbaar op www.lap2.nl.

Verplicht nummer of handig hulpmiddel?

Door de verticale werking is het LAP direct van belang voor vergunningverleners. Zij moeten volgens de wet het LAP als toetsingskader gebruiken om te bepalen welke minimumstandaarden er gelden en wat redelijkerwijs van een bedrijf mag worden verwacht bij het verwerken van zijn afvalstoffen. ‘Niet alle vergunningverleners zijn voldoende bekend met deze toetsende werking van het LAP’ stelt Kraakman. Het plan is volgens hem vooral bedoeld als een handig hulpmiddel dat vergunningverleners ondersteunt bij het maken van de juiste afwegingen. ‘Als het wordt ervaren als een verplicht nummer, hebben wij als opstellers iets niet goed gedaan. Ik kan me voorstellen dat een vergunningverlener zich soms afvraagt welke verwerkingstechniek toegepast moet worden. Het LAP is bedoeld om antwoorden te geven op dat soort vragen. Voor veel afvalstromen is beschreven hoe de markt in elkaar steekt en wat een acceptabele verwerkingswijze is.’

Het LAP is voor vergunningverleners ook de beste manier om bij te blijven op het gebied van afvalregelgeving. Kraakman: ‘Dat wat nu in een vergunning staat, kan over een paar jaar niet meer zijn toegestaan. De verleende vergunningen moeten in zo’n geval worden herzien. Een onderwerp als hoogwaardige recycling staat nu nog als principe beschreven, en zal straks impact hebben op individuele vergunningen. Zulke ontwikkelingen zijn uitstekend te volgen via herzieningen van het LAP.’