Foto Tineke Dijkstra

Regels rond milieueffectrapportage veranderd

Sinds 16 mei van dit jaar gelden nieuwe regels voor de milieueffectrapportage (m.e.r.). De herziening van de Europese richtlijn voor de milieueffectrapportage is in de Wet milieubeheer geïmplementeerd. Deze wijziging is bedoeld om de m.e.r.-beoordelingsprocedure te verduidelijken, de kwaliteit en de inhoud van het milieueffectrapport te verbeteren en de m.e.r. te stroomlijnen met andere EU-regelgeving. Duidelijke doelen, maar welke gevolgen heeft de herziene m.e.r.-richtlijn voor Nederland?

Al in 2010 werden alle lidstaten van de EU door de Europese Commissie geconsulteerd over de toen geldende m.e.r.-richtlijn. Een krappe meerderheid vond dat er technische aanpassingen nodig waren. Ook Nederland deelde die opvatting. ‘Een herziening was voor Nederland geen halszaak, maar wij zagen wel dat er een en ander te verbeteren viel’ zegt Germt de Vries, coördinerend/specialistisch adviseur van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. 'In de bijlagen I en II van de m.e.r.-richtlijn staat bijvoorbeeld welke projecten m.e.r.-plichtig en welke m.e.r.-beoordelingsplichtig zijn. Die bijlagen mochten wat Nederland betreft weleens opgeschoond worden. Er stond bijvoorbeeld nog in dat de productie van asbest m.e.r.-beoordelingsplichtig is, terwijl de productie van asbest allang verboden is.’

Tekortkomingen in de uitvoeringspraktijk

Inmiddels 7 jaar later is de herziene Europese richtlijn voor de m.e.r. een feit. De door Nederland gewenste opschoning is er niet van gekomen; daarvoor waren de meningsverschillen tussen de lidstaten – onderling en met de Europese Commissie – over welke projecten m.e.r.-plichtig en welke m.e.r.-beoordelingsplichtig zijn, te groot. Toch is de herziening volgens De Vries een verbetering, omdat deze een harmonisatie betekent van de regelgeving in de 28 lidstaten van de EU. De Vries: ‘De Europese Commissie heeft verschillende tekortkomingen in de uitvoeringspraktijk gesignaleerd en op basis hiervan de m.e.r.-richtlijn herzien. De verschillen in interpretatie van regelgeving tussen lidstaten zijn hierdoor verkleind. Dat is een goede zaak.’

‘De verschillen in interpretatie van regelgeving tussen EU-lidstaten zijn verkleind. Een goede zaak’

Een voorbeeld van een tekortkoming die de Europese Commissie signaleerde, was de gebrekkige kwaliteit van het milieueffectrapport (MER) in sommige Europese landen. Om deze te verbeteren stelt de herziene m.e.r.-richtlijn dat de initiatiefnemer moet waarborgen dat het MER wordt opgesteld door bekwame deskundigen. Ook moet het bevoegd gezag waarborgen dat het beschikt over of toegang heeft tot voldoende expertise om het MER te onderzoeken. Een andere tekortkoming betrof de publieksparticipatie. Er bestonden grote verschillen tussen de lidstaten wat betreft het aantal dagen dat mensen konden reageren op het MER dat ter inzage wordt gelegd. In Nederland is dat 6 weken, maar in sommige lidstaten gold een reactietijd van 14 dagen. Door de herziening is de reactietijd nu overal in Europa minimaal 30 dagen.

Gevolgen voor Nederland

Tot zover niks nieuws onder de zon: Nederland voldeed al aan de Europese eisen voor zowel de kwaliteitsborging van het MER als de publieksparticipatie. Andere onderdelen van de herziene m.e.r.-richtlijn hebben volgens De Vries echter wel degelijk gevolgen voor Nederland. Als voorbeeld noemt hij de gevraagde ‘passende scheiding van functies’ als het bevoegd gezag tevens de initiatiefnemer is bij een project-m.e.r. De Vries: ‘De richtlijn stelt dat de taken van bevoegd gezag en initiatiefnemer binnen de ambtelijke organisatie minimaal bij verschillende functies of personen moet zijn belegd. Bovendien moet de scheiding van functies bij de start van de m.e.r.-procedure worden vastgelegd en moet het document waarin dit gebeurt beschikbaar zijn voor het publiek. De functiescheiding is niet wettelijk verplicht bij een plan-m.e.r. en ook niet bij een m.e.r.-beoordeling. Maar omdat ook in deze situaties de scheidslijn vaag kan zijn, wordt het bevoegd gezag geadviseerd zelf een afweging te maken of ook dan een functiescheiding nodig is.’  

De herziene m.e.r.-richtlijn heeft tot gevolg dat het bevoegd gezag voortaan expliciet moet communiceren dat er sprake is van een passende functiescheiding, stelt adviseur Ruud Krijnen van DCMR Milieudienst Rijnmond. ‘De scheiding van functies is in ons werkgebied op ambtelijk niveau al duidelijk geborgd, want wij voeren als omgevingsdienst taken van bevoegd gezag uit voor zowel gemeenten als provincie. Nieuw is dat wij de functiescheiding aan het publiek duidelijk moeten maken. Wat mij betreft is dat een gezonde ontwikkeling, want zo creëer je meer transparantie. Het komt voor dat wij een verschil van mening hebben met de projectleider van een gemeente of provincie over de doorwerking van het MER in het ontwerpbesluit. Er moet voortaan duidelijk worden gecommuniceerd wat er met de milieu-informatie uit het MER is gedaan en waarom. Ook dat is een goede ontwikkeling.’

Handleiding passende functiescheiding

Kenniscentrum InfoMil ondersteunt het bevoegd gezag bij het invulling geven aan de passende functiescheiding. In de Praktijkhandreiking m.e.r. is hierover extra informatie opgenomen.

Vormvrije m.e.r.-beoordeling

Een ander belangrijk gevolg van de herziening voor Nederland is dat het onderscheid tussen de ‘vormvrije’ m.e.r.-beoordeling en de ‘formele’ m.e.r.-beoordeling vervaagt. Nederland hanteerde tot 2009 het criterium ‘omvang van een activiteit’ als harde drempelwaarde om te kunnen bepalen of er een m.e.r.-beoordeling nodig was. In 2009 werd Nederland hiervoor door het Europese Hof van Justitie op de vingers getikt, omdat het criterium ‘omvang’ te weinig rekening hield met de kenmerken van de locatie: zelfs een geringe uitbreiding van bijvoorbeeld een industriële activiteit kan in de nabijheid van een natuurgebied of een school nadelige effecten hebben. Nederland stelde hierna ‘indicatieve drempelwaarden’ in. Voor activiteiten beneden deze drempelwaarden werd de vormvrije m.e.r.-beoordeling geïntroduceerd: een ‘lichte’ scan van de activiteiten zonder zware procedurele vereisten.

Volgens de herziene m.e.r.-richtlijn kan voor deze vormvrije m.e.r.-beoordeling niet meer worden volstaan met een mondelinge mededeling aan de initiatiefnemer dat er geen MER nodig is en dat deze later wordt onderbouwd in de vergunning. In de praktijk van DCMR Milieudienst Rijnmond gebeurde dit volgens Krijnen tot nu toe als onderdeel van het informele vooroverleg. In plaats daarvan moet er voorafgaand aan de vergunningaanvraag een aparte beslissing worden genomen dat geen MER nodig is. Dit betekent een lastenverzwaring, denkt Krijnen. ‘Voor de initiatiefnemer betekent het dat hij de vormvrije m.e.r.-beoordeling echt moet melden en hiervoor informatie moet aanleveren. Het bevoegd gezag moet vervolgens een formeel besluit nemen dat de initiatiefnemer bij zijn vergunningaanvraag moet voegen. Dat zijn jaarlijks vele extra besluiten; in ons geval gaat het toch al gauw om 40 tot 50 zaken per jaar.’

Actualisatie van begrippen

In de nieuwe richtlijn worden verschillende begrippen geactualiseerd. Zo is ‘plant en dier’ vervangen door het begrip ‘biodiversiteit’. ‘Beheersing van het klimaat’ is vervangen door ‘klimaat’. Onder dit laatste begrip valt ook ‘klimaatadaptatie’. In een MER kan zo ook beoordeeld worden of klimaatverandering mogelijke negatieve effecten heeft op een activiteit en zo ja, welke maatregelen er in zo’n geval genomen kunnen worden.

Slimmer en eenvoudiger

Met de herziening heeft de Europese Commissie de m.e.r.-richtlijn beter afgestemd op andere Europese richtlijnen. Bovendien is de richtlijn meer in overeenstemming gebracht met de principes van ‘slimme regelgeving in de EU’. Een positieve ontwikkeling, vindt De Vries, want het heeft geleid tot een helderder m.e.r.-beoordelingsprocedure. Zo is er volgens hem door de herziening meer duidelijkheid gekomen hoe het bevoegd gezag met mitigerende maatregelen om mag gaan. De Vries: ‘De initiatiefnemer kan voortaan bij een m.e.r.-beoordeling aangeven welke technische maatregelen hij treft om nadelige milieueffecten te vermijden of voorkomen. Het bevoegd gezag mag deze maatregelen meewegen in het m.e.r.-beoordelingsbesluit om te bepalen of het opstellen van een MER nodig is. Door deze regel wil de EU voorkomen dat er onnodig een MER wordt gemaakt. De richtlijn stelt wel als eis dat er in de uiteindelijke vergunning moet staan dat deze maatregelen ook daadwerkelijk getroffen worden. ’

Krijnen is blij dat een wettelijke mogelijkheid wordt geboden om de mitigerende maatregelen op een transparante manier af te wegen. ‘Het is een mooie oplossing voor activiteiten waarbij nadelige effecten optreden, maar de inzet van het instrument MER wel erg zwaar zou zijn. Soms is er al een MER gemaakt op het niveau van bijvoorbeeld een bestemmingsplan en is het wettelijk verplicht om ook op het niveau van een vergunning nog een m.e.r.-beoordeling te maken. Door het meewegen van de mitigerende maatregelen kan het bevoegd gezag in bepaalde gevallen snel helder krijgen of een MER nog toegevoegde waarde heeft. Ik verwacht dat hiermee in bepaalde projecten onnodige vertraging kan worden voorkomen.’

Ontstaan van m.e.r.

Meer weten over de oorsprong van de milieueffectrapportage? Op de site van Kenniscentrum InfoMil leest u hoe de m.e.r. is ontstaan.