Rijk maakt haast met aanpak luchtvervuiling

Het Rijk en de decentrale overheden maken haast met het verbeteren van de luchtkwaliteit in ons land. Het eerste doel: voldoen aan de Europese normen voor stikstofdioxide en fijnstof. Het aangepaste Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit moet ervoor zorgen dat de knelpunten in de grote steden en rond veehouderijen zo snel mogelijk worden opgelost. Met het herinrichten van de binnenring is in Eindhoven al resultaat geboekt.

In september vorig jaar oordeelde de rechter dat het Rijk meer moet doen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Nederland moet 'op de kortst mogelijke termijn' voldoen aan de Europese normen voor stikstofdioxide en fijnstof, luidde het vonnis in het kort geding dat Milieudefensie had aangespannen tegen de Nederlandse staat. Maar in een eveneens door Milieudefensie aangespannen bodemprocedure oordeelde de rechter een paar maanden later in een tussenvonnis dat de regering de luchtvervuiling al voldoende aanpakt.

Veel drukte om niets? Integendeel. Het resultaat van het kort geding is dat het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) momenteel wordt aangepast. Het tussenvonnis in de bodemprocedure geeft geen aanleiding om de ingezette weg te wijzigen. Volgens het vonnis in september was het NSL slechts een opsomming van landelijke maatregelen en gaf het programma niet aan welke concrete maatregelen genomen moeten worden op de plekken waar de normen overschreden worden. In een brief aan de Tweede Kamer kondigde de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, Sharon Dijksma, in september vorig jaar meteen aan dat het NSL gewijzigd zou worden. 

‘Door de uitspraak in het kort geding gaan het Rijk en de decentrale overheden op korte termijn extra inspanningen leveren’, zegt projectleider Marlous van Oordt van de projectgroep die de knelpunten voor stikstofdioxide in de binnensteden moet oplossen. ‘Het vonnis heeft eraan bijgedragen dat we onze inspanningen versnellen. We moeten gewoon voldoen aan de Europese normen.’

‘Het wordt steeds moeilijker om maatregelen te bedenken die proportioneel zijn’

Hele prestatie

Het NSL is in 2009 opgezet om aan de Europese grenswaarden te voldoen. Hoewel de rechterlijke uitspraak misschien anders doet vermoeden, hebben het Rijk en de decentrale overheden al veel resultaat geboekt. Volgens de Monitoringsrapportage NSL 2017 van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) worden de normen voor stikstofdioxide alleen nog overschreden in een aantal drukke straten in de grote steden. Volgens Van Oordt is er de afgelopen jaren ‘een hele prestatie’ geleverd. ‘Van de 330.000 toetspunten voor stikstofdioxide in Nederland zijn er nog maar 72 die een overschrijding laten zien. Soms liggen die knelpunten binnen enkele honderden meters van elkaar. Het gaat in totaal om 19 locaties in 7 steden waar sprake is van overschrijdingen.’

Ook het aantal fijnstofknelpunten rond veehouderijen is afgenomen. Rondom veehouderijen wordt volgens de Monitoringsrapportage NSL 2017 op 35 locaties rond 29 veehouderijen – met name pluimveehouderijen – in Gelderland, Noord-Brabant en Limburg nog niet aan de normen voldaan. Ter vergelijking: in 2013 waren er nog 111 overschrijdingen rond 63 veehouderijen. Tussen 2010 en 2016 is volgens het RIVM de gemiddelde fijnstofconcentratie met zo’n 25% gedaald. Of de daling de komende jaren doorzet, is overigens onzeker volgens het RIVM.

Steeds moeilijker

Het aangepaste NSL laat straks zien welke extra maatregelen het Rijk en de decentrale overheden nemen om de laatste knelpunten versneld weg te nemen. Geen eenvoudige opdracht, stelt Van Oordt. ‘Het wordt steeds moeilijker om maatregelen te bedenken die proportioneel zijn: die de economie of andere belangen niet onevenredig schade toebrengen of heel erg duur zijn en politiek geen draagvlak hebben. Langs de belangrijke stedelijke invalswegen is het niet gemakkelijk om de luchtkwaliteit verder te verbeteren zonder dat hierdoor de bereikbaarheid van de stad in de knel komt. Dat is nog best een zoektocht, maar ik heb er alle vertrouwen in dat het goed komt. Onze projectgroep heeft volop ideeën.’

Niet schuldig

Ook de projectgroep die de fijnstofknelpunten rond veehouderijen moet oplossen, staat voor een flinke uitdaging. ‘De problematiek is hardnekkig’, zegt projectleider Kaj Locher. Volgens hem zal het karakter van de aanpak door de uitspraak van het kort geding veranderen. ‘Wij zijn voor het oplossen van de knelpunten afhankelijk van de medewerking van gemeenten en veehouders. Tot nu toe is er in het kader van het NSL geprobeerd om de knelpunten via stimulering en vrijwillige afspraken op te lossen. Door het kort geding staat de druk er nu meer op. Daar waar het aan medewerking ontbreekt, zullen dan ook verdergaande instrumenten nodig zijn, zoals wellicht het aanpassen van wet- en regelgeving. Overigens wil ik wel benadrukken dat de veehouders weliswaar bijdragen aan het overschrijden van de normen, maar dat zij niet schuldig zijn aan de knelpunten. Zij beschikken immers over geldige vergunningen. De veehouders zijn uiteraard wel deel van de oplossing.’

Terwijl het wijzigen van wet- en regelgeving veel tijd kost, zijn sommige knelpunten volgens Locher ook nog eens nauwelijks op te lossen. ‘Een plattelandswoning die pal naast een pluimveehouderij ligt, heeft te kampen met een extreem hoge belasting. Zelfs als je vergaande emissiereducties op de pluimveehouderij kunt toepassen – waar overigens technische en financiële grenzen aan zitten – blijft de concentratie te hoog. Ook de situatie waarin een cluster van veehouderijen via cumulatie hoge concentraties veroorzaakt bij een cluster van woningen is niet heel snel op te lossen. Het vergt in zulke gevallen veel tijd om in overleg met alle betrokkenen te bepalen welke maatregelen het meest effectief en haalbaar zijn.’

Het is bovendien niet altijd mogelijk om emissiereducerende maatregelen juridisch af te dwingen, aldus Locher. ‘Voor het oplossen van sommige knelpunten zijn vergaande emissiereducties nodig, die veel geld kosten. Daar kun je een individuele veehouder met een geldige vergunning niet voor laten opdraaien.’

‘Het autoverkeer is met 40 à 45% gedaald, waardoor de concentraties onder de Europese normen blijven’

Onder de norm

Een van de steden waar de Europese normen voor stikstofdioxide nog niet worden gehaald, is Eindhoven. Hoewel de gemeente al sinds 2005 een beleid heeft gericht op het verbeteren van luchtkwaliteit, zijn er in de binnenstad momenteel nog 9 knelpunten waar de concentraties te hoog zijn. Een daarvan is de Vestdijk, onderdeel van de westelijke binnenring rondom het stadshart van Eindhoven.

In het kader van het NSL maakt Eindhoven haast met het aanpakken van de knelpunten. Zo is de Vestdijk via een ‘praktijkopstelling’ – betonblokken en bloembakken – inmiddels heringericht: de busbaan is gebleven, maar de 2 rijbanen voor autoverkeer zijn teruggebracht naar 1 rijbaan. Daarnaast is de maximumsnelheid verlaagd van 50 naar 30 km per uur. ‘Het is nu niet meer mogelijk om van het zuiden van Eindhoven via de binnenring naar het noorden te rijden’, zegt Gerard van Mulken, beleidsadviseur Milieu van de gemeente Eindhoven. ‘De knip in de weg’ heeft volgens hem gunstige effecten. ‘Op de Vestdijk is het autoverkeer met 40 à 45% gedaald, waardoor de concentraties stikstofdioxide onder de Europese normen blijven. Omdat wij verwachtten dat de herinrichting sluipverkeer in andere straten op zou leveren, hebben wij het verkeer ook hier gemonitord. Er is wel sprake van een toename, maar omdat het verkeer zich verspreidt, heeft dit weinig effect op de luchtkwaliteit. Bij de definitieve herinrichting willen wij maatregelen nemen om het sluipverkeer te beperken. Wij verwachten dat mensen hierdoor op den duur de routes gaan rijden die wij graag willen, namelijk over de oostelijke ring. Hier geldt al een groene golf, maar deze zullen wij verder verbeteren door de verkeerslichten beter op elkaar af te stemmen. Als het verkeer door kan rijden in een gelijkmatig tempo is dit het beste voor de luchtkwaliteit.’

Ook de andere 8 knelpunten zullen volgens Van Mulken via herinrichting worden aangepakt. Politiek is daarover al een akkoord, de plannen moeten alleen nog gefinancierd worden. Totale kosten: € 15 tot 20 miljoen. Van Mulken hoopt op middelen uit het NSL, dat volgens hem al eerder ‘een belangrijke steun in de rug’ is geweest. Eindhoven heeft tot nu toe zo’n € 13,5 miljoen ontvangen uit het NSL. In totaal heeft de gemeente volgens Van Mulken al € 165 miljoen geïnvesteerd in het verbeteren van de luchtkwaliteit.

Behalve het herinrichten van wegen neemt Eindhoven nog andere maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Bijvoorbeeld door het gebruik van het openbaar vervoer te stimuleren: 6 keer per uur rijden er bussen tussen de belangrijkste woongebieden en het centrum van de stad. De stadsbussen zijn al volledig elektrisch, de streekbussen zullen vóór 2023 allemaal op stroom rijden. Eindhoven stimuleert bovendien het gebruik van de fiets. Voor de vele forenzen uit Helmond wordt daarom de komende tijd een snelfietsroute naar Eindhoven aangelegd. Voor de langere termijn overweegt de gemeente volgens Van Mulken om het gebied binnen de binnenring volledig emissievrij te maken. Planning: 2030.

Geen eindstation

Het aangepaste NSL gaat vanaf 27 maart in consultatie. Burgers, bedrijven en belangenorganisaties kunnen dan reageren. Na de zomer wordt het gewijzigde programma gepresenteerd. Volgens Van Oordt is dat geen eindstation. ‘Als de Europese normen voor stikstofdioxide en fijnstof zijn gehaald, moet Nederland proberen om de normen te halen van de Wereldgezondheidsorganisatie. Die zijn veel strenger dan de Europese, met name voor fijnstof. In het regeerakkoord is afgesproken dat het NSL eindigt met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en wordt vervangen door een nationaal actieplan luchtkwaliteit. Dat is gericht op een permanente verbetering van de luchtkwaliteit.’