Duidelijke richtlijnen om innovaties circulaire economie te versnellen

De Europese milieu-, water- en natuurregelgeving is divers en complex. Dat bemoeilijkt de uitvoering in de lidstaten. Nederland is daarom een van de initiatiefnemers van ‘Make it Work’, een samenwerkingsproject bedoeld om Europese regels en de uitvoering daarvan makkelijker en moderner te maken. Voor 2 onderwerpen zijn al aanbevelingen opgesteld, aan nummer 3 wordt gewerkt: het ondersteunen van eco-innovaties voor de circulaire economie.

De aanstaande Omgevingswet is bedoeld om wet- en regelgeving in Nederland op elkaar af te stemmen en eenvoudiger te maken. Europese milieu-, water- en natuurregels worden op een nieuwe manier in de Omgevingswet opgenomen. Dan helpt het niet als Europese richtlijnen slecht op elkaar aansluiten of elkaar zelfs bijten. Zo zijn richtlijnen op het gebied van waterbeheer soms tegengesteld aan natuurregels. Ook komt het voor dat Europese richtlijnen dezelfde onderwerpen op verschillende manieren regelen. Hierdoor worden er bijvoorbeeld verschillende eisen gesteld aan milieu-inspecties en aan de vergunningverlening.

Omdat ook andere Europese landen bezig zijn om hun wetgeving eenvoudiger te maken, en dus tegen hetzelfde probleem aanlopen, is in 2014 Make it Work gestart. Nederland is samen met Duitsland en het Verenigd Koninkrijk initiatiefnemer van dit samenwerkingsproject. Binnen dit project werken wetgevers, beleidmakers, uitvoerders en handhavers uit verschillende lidstaten om de uitvoering van Europese milieu-, water- en natuurregelgeving makkelijker te maken.

Jan Teekens, projectleider van Make it Work in Nederland

Duidelijk meerwaarde

Zoals de naam al doet vermoeden, werkt Make it Work praktijkgericht en aan concrete vraagstukken. ‘De projectgroep haalt knelpunten op uit de praktijk en doet vervolgens aanbevelingen om ze op te lossen’, zegt Jan Teekens, medewerker bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en projectleider van Make it Work in Nederland. ‘De gedachte is dat de betrokken lidstaten de Europese Commissie voeden met ideeën over hoe regelgeving kan worden verbeterd. Wij hebben gemerkt dat deze manier van werken duidelijk meerwaarde heeft ten opzichte van de consultaties die de Europese Commissie zelf doet bij  evaluaties van regelgeving. In dat geval ligt er vaak een specifieke vragenlijst en mogen de lidstaten alleen nog maar hun mening geven. Via Make it Work kunnen deelnemers juist proactief aanbevelingen doen en zaken op de agenda zetten. Wij werken op dit gebied samen met het Institute for European Enviromental Policy dat op basis van de input van landen een analyse maakt en discussies voorbereidt.’

De projectgroep van Make it Work heeft inmiddels aanbevelingen gedaan voor het vereenvoudigen van 2 onderwerpen: milieu-inspecties en milieurapportages. Teekens: ‘In de Europese richtlijnen dreigt een wildgroei te ontstaan aan uiteenlopende en gedetailleerde verplichtingen voor milieu-inspecties. Het probleem met de milieurapportages is dat landen rapportages vaak dubbel moeten inleveren en dat er vervolgens weinig mee wordt gedaan. De lidstaten zijn hier ontevreden over, maar de Europese Commissie zelf ook. Make it Work heeft drafting principlesgeschreven die als leidraad kunnen dienen bij het opstellen van verplichtingen voor milieu-inspecties en milieurapportages. De Europese Commissie en lidstaten kunnen deze gebruiken bij het ontwerpen en herzien van Europese milieurichtlijnen en verordeningen. Onze aanbevelingen zijn door de Europese Commissie omarmd. In de verschillende actieplannen die zijn uitgebracht over milieuhandhaving en milieurapportages wordt teruggegrepen op de Make it Work-aanbevelingen.’

'Uitvoerende en handhavende instanties vinden het lastig om hun weg te vinden in de Europese en nationale regelgeving'

Grote ambities

Sinds vorig jaar buigt Make it Work zich over een derde onderwerp: het in de praktijk ondersteunen van eco-innovaties voor de circulaire economie. Nederland is samen met Zweden en het Verenigd Koninkrijk trekker van dit project. Teekens: ‘Lidstaten hebben grote ambities op het gebied van de circulaire economie. Om die te halen, moet er nog veel werk worden verzet. In de praktijk van vergunningverlening en toezicht staan overheden voor uitdagingen. De regelgeving is complex. De Kaderrichtlijn Afvalstoffen bevat specifieke bepalingen wanneer een materiaal de status van ‘bijproduct’ of de status ‘einde-afval’ krijgt. Maar hieronder vallen lang niet alle materialen. Er gelden daarnaast verschillende Europese regelingen als een bedrijf afval als secundaire grondstof wil inzetten. Op de verwerking van afvalstoffen tot secundaire materialen is in veel gevallen de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) van toepassing. Als het materiaal als afvalstof de grens over gaat, is de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA) van toepassing. Is het materiaal geen afvalstof, of niet meer, dan komt mogelijk de REACH-verordening om de hoek kijken.’

Uitvoerende en handhavende instanties in de lidstaten vinden het lastig om hun weg te vinden in de Europese en nationale regelgeving, aldus Teekens. ‘Bestaande regels en beleidslijnen sluiten niet altijd aan op de transitie naar een circulaire economie. De informatie ontbreekt of er zijn allerlei onzekerheden. Hoe organiseer je kennis op het gebied van eco-innovaties? Welke informatie eis je van een bedrijf om een beslissing te kunnen nemen? Hoe ga je om met belangen en risico’s? Daar worstelen overheden in de lidstaten mee.’

Om erachter te komen waar overheden precies tegenaan lopen, is in december 2017 een workshop gehouden waaraan 22 landen meededen. Ook op nationaal niveau overlegt Make it Work met verschillende organisaties en overheden waaronder Rijkswaterstaat, Inspectie Leefomgeving en Transport, provincies, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en omgevingsdiensten. Het projectteam schrijft op basis van alle feedback een ‘guidance’, die vergunningverleners en toezichthouders wegwijs maakt in de regelgeving. En in de manier waarop deze gebruikt kan worden voor eco-innovaties. Teekens: ‘Wij willen zo helder mogelijk laten zien welke bepalingen relevant zijn en hoe deze toegepast kunnen worden. Daarnaast zullen wij ook ‘good practices’ beschrijven. In sommige lidstaten zijn de uitvoerders proactiever dan in andere lidstaten. Zij benaderen bedrijven die grote afvalstromen produceren en gaan actief met hen in gesprek of sommige stromen alsnog nuttig kunnen worden toegepast. Bijvoorbeeld door ze te verwerken tot secundaire grondstof. Er wordt dus op verschillende manieren met de regels omgegaan. Dat willen wij laten zien in de guidance. Wij hopen dat uitvoerders zich hierdoor beter bewust worden van de mogelijkheden van de regelgeving. En zijn er mogelijkheden voor vereenvoudiging of harmonisatie van de regel, dan kunnen we die signaleren.’

In de praktijk

Good practices zijn er volgens Teekens al volop in Nederland. ‘In zekere zin lopen wij voorop. Het Landelijk Afvalbeheer Plan 3 gaat al in op de transitie naar de circulaire economie en vormt voor vergunningverleners en toezichthouders een mooi referentiekader. Er is bovendien een ‘Leidraad afvalstof of product’ in de maak, die gaat over de vraag onder welke voorwaarden een materiaal niet of niet langer als afvalstof hoeft te worden beschouwd. Tevens kunnen bedrijven het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat via zogenaamde rechtsoordelen vragen om een uitspraak te doen over de status van een materiaal dat zij maken. Daarnaast biedt het programma Ruimte in regels ondersteuning aan bedrijven die innovaties willen doorvoeren en daarbij tegen vragen oplopen. Die werkwijze heeft al veel cases opgeleverd. Tot slot geven ook verschillende omgevingsdiensten aan dat zij zich actiever willen bezighouden met de transitie naar een circulaire economie.’

Naar verwachting wordt het eerste concept van de guidance eind dit jaar tijdens een workshop gepresenteerd. Begin 2019 moet de definitieve versie klaar zijn.

Arjen Snijder, adviseur Afval en Circulaire Economie ODNZKG

Innovaties aanjagen of alleen vergunningen verlenen en toezichthouden?

Arjen Snijder, adviseur Afval en Circulaire Economie ODNZKG

Een van de omgevingsdiensten die zich meer wil bezighouden met de circulaire economie is Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (ODNZKG). De dienst heeft in 2017 bijvoorbeeld een eerste analyse gemaakt van de vrijkomende afvalstromen die worden gestort. Daarin is geconcludeerd dat er kansen zijn ‘om te komen tot hoogwaardigere verwerking van deze afvalstoffen’. De dienst onderzoekt momenteel hoe hieraan invulling kan worden gegeven.

Volgens adviseur Afval en Circulaire Economie Arjen Snijder is ODNZKG ‘nog aan het uitzoeken’ welke extra rollen de omgevingsdienst kan hebben in de circulaire economie. ‘Wij zullen meer uit onze schulp moeten kruipen. Dat wil zeggen: meer doen dan bedrijven wijzen op de eisen waaraan zij moeten voldoen. Wij hebben inzicht in de in- en uitgaande afvalstromen in ons werkgebied, weten welke bedrijven zich actief bezighouden met eco-innovaties en kennen de resultaten. Met die kennis willen wij bijdragen aan de transitie naar een circulaire economie. Zien wij dat een afvalstroom wordt verbrand of gestort? Dan zouden wij op basis van onze kennis verwerkingsbedrijven kunnen informeren dat zij daar iets beters mee kunnen doen. Innovaties op het gebied van de circulaire economie vereisen, behalve financiële middelen, ook dergelijke inzichten die één partij niet altijd heeft. Wij kunnen, met andere woorden, een stap verder gaan dan alleen vergunningverlener en toezichthouder zijn, en zo aan innovaties bijdragen. Ik zie graag dat de guidance van Make it Work via praktische voorbeelden duidelijk maakt hoeveel ruimte omgevingsdiensten hiervoor hebben. Hoe kunnen omgevingsdiensten zich zo positioneren en organiseren dat wij eco-innovaties mogelijk maken, zonder te veel buiten onze rol te gaan? Het is niet de bedoeling dat wij dé adviseur van het bedrijfsleven worden en het toezicht op een verantwoorde bedrijfsvoering uit het oog verliezen. Toezicht is en blijft nodig om maatschappelijk onaanvaardbare risico’s, zoals gevaarlijke stoffen in de voedselketen of in de lucht, te voorkomen.’

Make it Work werkt samen met het IMPEL-project Landfill & Circular Economy. Dit project focust zich op de einde-afval- en bijproductstatus van materialen en de rol van de overheid hierin. Snijder is een van de deelnemers. Hij hoopt dat de samenwerking meer houvast biedt bij de vraag onder welke voorwaarden een materiaal de einde-afvalstatus krijgt en hoe dit met eco-innovaties in de praktijk kan worden gebracht. Snijder: ‘In Nederland wordt elke innovatie getoetst aan de Kaderrichtlijn afvalstoffen of, in het gunstigste geval, aan een beperkt aantal nationale einde-afvalcriteria. Het nadeel van de huidige werkwijze is dat elk geval steeds apart en opnieuw wordt bekeken. En dat terwijl de meeste Europese landen al nationale einde-afvalcriteria voor allerlei materialen hebben, van compost tot poetsdoeken. Daarnaast zijn er meerdere werkwijzen en tools in Europa voor einde-afval en innovaties in dit verband. Die kunnen, net als de nationale einde-afvalcriteria, zeer nuttig zijn. Als Make it Work samen met IMPEL in de guidance een overzicht geeft van alle criteria, werkwijzen en tools, dan kunnen wij deze als uitvoerders misschien overnemen of gebruiken. Dat zorgt ook op Europees niveau voor meer uniformiteit.’