Ruimtelijke ordening van de diepe ondergrond

Met de Structuurvisie Ondergrond is Nederland het eerste land ter wereld dat de diepe ondergrond ruimtelijk ordent. Dit beleidsstuk moet bestuurders de komende 2 decennia helpen bij allerlei maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat. Hoe wordt de toekomstige drinkwatervoorziening veiliggesteld en blijft er tegelijkertijd voldoende ruimte in de bodem over voor het winnen van duurzame energie? De Structuurvisie Ondergrond zoekt een balans tussen beschermen en benutten.

Terwijl Nederland bovengronds al volledig is ingericht, begint nu ook de ordening van de ruimte in de bodem vorm te krijgen. Er wordt gewerkt aan het uitvoeringsprogramma van alweer het tweede Convenant Bodem en Ondergrond. Hierin is afgesproken dat de (ondiepe) bodem en ondergrond duurzaam en efficiënt wordt beheerd en gebruikt. In de diepere ondergrond is ordening vereist om in de toekomst 2 activiteiten mogelijk te maken: drinkwaterwinning uit grondwater en mijnbouw. Vooral mijnbouwactiviteiten voor duurzame energiebronnen zijn belangrijk voor de toekomst, bijvoorbeeld de winning van aardwarmte (geothermie) en mogelijk de opslag van CO2 in de bodem. Om te voorkomen dat beide activiteiten met elkaar botsen, hebben de ministeries van Infrastructuur en Waterstaat en van Economische Zaken en Klimaat de afgelopen 4 jaar de Structuurvisie Ondergrond geschreven. Daarin wordt een balans gezocht tussen enerzijds het beschermen van de grondwatervoorraden die nodig zijn voor de drinkwatervoorziening en anderzijds het benutten van duurzame energiebronnen als geothermie. Het doel is duurzaam, veilig en efficiënt gebruik van de ondergrond.

Programma Bodem en Ondergrond

De Structuurvisie Ondergrond is onderdeel van het Programma Bodem en Ondergrond waarin het Rijk samen met de decentrale overheden beleid ontwikkelt voor het gebruik van de ondergrond. Het programma is bedoeld om de ondergrondse ruimte te ordenen en moet ervoor te zorgen dat de ruimtelijke ordening boven en onder de grond goed op elkaar wordt afgestemd.

Ivo Buijnsters, adviseur Ruimte van het Interprovinciaal Overleg

De ruimtelijke ordening van de diepe ondergrond is geen zaak van het Rijk alleen. De ministeries hebben de Structuurvisie Ondergrond gemaakt in nauwe samenwerking met decentrale overheden. Dat kan ook niet anders. Drinkwatervoorziening en mijnbouwactiviteiten zijn van nationaal belang en de verantwoordelijkheid van het Rijk. Maar in de Drinkwaterwet zijn verschillende bevoegdheden en taken gedelegeerd aan de provincies en de drinkwaterbedrijven. En volgens de nieuwe Mijnbouwwet moeten gemeenten, provincies en waterschappen om advies worden gevraagd over ingediende winningsplannen. De wet geeft decentrale overheden bovendien meer bevoegdheden als het gaat om de locatiekeuze van mijnbouwactiviteiten.

Afgezien van hun formele taken op het gebied van drinkwatervoorziening en mijnbouw, hebben de decentrale overheden ook steeds meer oog gekregen voor het belang van de ondergrond. ‘Het onderwerp is de afgelopen jaren meer gaan leven bij bestuurders’, zegt Douwe Jonkers, beleidsmedewerker van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en projectleider van de Structuurvisie Ondergrond. ‘De decentrale overheden zien steeds beter in hoe de ondergrond hen kan helpen bij de maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat en die lokaal ingevuld moeten worden. Denk aan energietransitie en klimaatadaptatie. Door presentaties en gesprekken met bestuurders in het kader van Programma Bodem en Ondergrond en de Bodemconvenanten is hiervoor de afgelopen 4 jaar bewustwording gecreëerd.’

Denken en doen

De Structuurvisie Ondergrond pleit voor samenhang. Niet alleen bestuurlijk, maar ook ruimtelijk. Hiervoor wordt een manier van ‘denken en doen’ geïntroduceerd: 3D-ordening. Jonkers: ‘Als je de diepe ondergrond gaat inrichten, ontkom je er niet aan om ook naar de ruimtelijke ordening bovengronds te kijken. Het onttrekken van grondwater voor de drinkwatervoorziening stelt bijvoorbeeld voorwaarden aan het gebruik van de bovengrond en neemt hiervoor ruimte in beslag. Voor nieuwe mijnbouwactiviteiten geldt hetzelfde. Je moet vanaf het maaiveld ruimte creëren voor bovengrondse installaties. De inpassing ervan, met name in stedelijk gebied, is daarbij een lastige opgave. De Structuurvisie Ondergrond stelt daarom dat er voortdurend samenhang moet worden gezocht tussen bestaande en nieuwe activiteiten onder en boven de grond.’

‘Het onderwerp is de afgelopen jaren meer gaan leven bij bestuurders’

Opslaan van CO2

De centrale vraag in de Structuurvisie Ondergrond is hoe Nederland de toekomstige drinkwatervoorziening veiligstelt en tegelijkertijd voldoende ruimte reserveert voor duurzame energievoorziening. Zijn beide functies te scheiden en is hiervoor voldoende ruimte beschikbaar? En als die ruimte ontbreekt, kunnen beide functies dan toch met elkaar gecombineerd worden? De Structuurvisie Ondergrond legt de ruimteclaims naast elkaar. Daarbij wordt ook gekeken naar de risico’s van het combineren van beide functies. Bij het boren naar geothermie kunnen grondwaterpakketten die bestemd zijn voor de drinkwatervoorziening bijvoorbeeld vervuild raken door zout water dat van grotere diepte komt.

Bepalend voor de ruimteclaim van de duurzame energievoorziening zijn de doelen van het kabinet op het gebied van energie en klimaat. Hoe de daarvoor benodigde CO2-reductie over langere tijd moet worden vormgegeven, staat nog niet vast. Maar, stelt de Structuurvisie Ondergrond, alle CO2-arme energiebronnen en technologieën, waaronder geothermie en bodemenergie, zijn vereist voor het bereiken van de doelstelling. Ook het opslaan van CO2 in de bodem kan in de toekomst nodig zijn. Daarnaast blijft de winning van aardgas als minst vervuilende fossiele brandstof voorlopig nog belangrijk.

Op het ergste voorbereid

Vanuit hun verantwoordelijkheid voor het beschermen van de waterwingebieden hebben de provincies, samen met de drinkwaterbedrijven, de ruimteclaim van de toekomstige drinkwatervoorziening verkend. Daarbij hebben zij gebruikgemaakt van de eigen rekenmodellen van de drinkwaterbedrijven en de verschillende scenario’s die door de RIVM zijn opgesteld. Om op het ergste te zijn voorbereid, gaat de Structuurvisie Ondergrond uit van een maximumscenario waarin de landelijke vraag naar drinkwater tot 2040 met zo’n 30% stijgt.

Om de drinkwaterwinning in de toekomst veilig te stellen, worden in de Structuurvisie Ondergrond 2 grondwatervoorraden onderscheiden. De Nationale Grondwater Reserves zijn diep gelegen, zeer oude en schone grondwatervoorraden, die in de verre toekomst bij grootschalige crisissituaties ingezet kunnen worden. De Aanvullende Strategische Voorraden zijn bestemd voor het opvangen van grotere drinkwatertekorten en calamiteiten op de middellange termijn (10 tot 25 jaar).

Landsdekkende vlekkenkaart

Inmiddels werken de provincies aan de uitwerking van de ruimteclaim van de drinkwatervoorziening. Eind dit jaar willen zij de Aanvullende Strategische Voorraden concreet aanwijzen en duidelijk maken hoe deze beschermd moeten worden. ‘Dan wordt het interessant’, zegt Ivo Buijnsters, adviseur Ruimte van het Interprovinciaal Overleg. ‘Wij beschikken dan over een landsdekkende vlekkenkaart met blauwe gebieden die een reserveringsstatus hebben. De provincies hebben met het Rijk afspraken gemaakt over de wijze waarop zij de komende 2 tot 3 jaar Aanvullende Strategische Voorraden gaan aanwijzen en willen beschermen. Daarbij houden ze rekening met de potenties voor mijnbouwactiviteiten. Het Rijk overlegt periodiek met de provincies over de voortgang van dit project. Wanneer de Aanvullende Strategische Voorraden in beeld zijn en provincies en Rijk het eens zijn over het daar geldende beschermingsregime, worden ze bij een eerstvolgende actualisatie opgenomen in de Structuurvisie Ondergrond.’

‘Om een robuuste drinkwatervoorziening veilig te stellen, kijken de provincies overigens ook naar andere drinkwaterbronnen’, aldus Buijnsters. ‘Momenteel wordt zo’n 40% van het drinkwater bereid uit oppervlaktewater en 60% uit grondwater. Wat de provincies betreft is die verdeling niet heilig. Bereiding uit grondwater heeft onze voorkeur, maar mocht dit in de toekomst in bepaalde gebieden niet meer zinvol zijn – bijvoorbeeld omdat het water brak geworden is of omdat het te lastig wordt om de kwaliteit voldoende te waarborgen – dan moet het mogelijk zijn om alsnog te kijken naar oppervlaktewater.’

Natuurlijke verdeling

Volgens Buijnsters zal er ‘een natuurlijke verdeling’ tussen de drinkwatervoorziening en de duurzame energievoorziening ontstaan. ‘Geothermie kun je maar over beperkte afstanden transporteren. Dat betekent dat de bron dichtbij de vraag naar warmte moet zijn. Mijnbouwactiviteiten zullen dus voornamelijk plaatsvinden in en rond stedelijke gebieden of in glastuinbouw- en industriegebieden. Dat zijn meestal niet de plekken waar wij ook naar drinkwater willen boren, omdat er vaak sprake is van historische bodemverontreiniging of andere zaken die bedreigend zijn voor drinkwater. Drinkwaterwinning zal vooral in de landelijke gebieden plaatsvinden.’

Dat betekent niet dat er in de praktijk geen conflictgebieden zullen zijn. ‘Waar beide functies mogelijk zijn, moeten de overheden knopen doorhakken’, zegt Buijnsters. ‘Hiervoor hebben wij in de Structuurvisie een duidelijke afwegingssystematiek ontwikkeld. Het Rijk is verantwoordelijk voor de vergunningverlening op het gebied van geothermiebronnen, de provincies zijn dat voor vergunningverlening van drinkwater. Gemeenten willen invloed uitoefenen op de locatie van de geothermiebron en de waterschappen zijn verantwoordelijk voor het grondwaterpeil. Alle overheden hebben hierin een rol en willen samen optrekken. Dat zie je terug in de Structuurvisie.’