Nieuwe methode om vooraf waardecreatie te bepalen

In Haarlem is een methode ontwikkeld om ruimtelijke ingrepen vooraf te toetsen op waardecreatie: de gunstige neveneffecten die optreden bij duurzame investeringen. Verder onderzoek is nodig, maar opdrachtgever en onderzoeker zien toekomst in deze universele rekentool voor ruimtelijke plannen.

Al meerdere jaren wordt er in diverse projecten onderzoek gedaan naar waardecreatie. Een renovatieproject levert niet alleen beter geïsoleerde woningen op, maar zorgt bijvoorbeeld ook voor opdrachten voor aannemers en extra belastinginkomsten voor het Rijk. Het verduurzamen van woningen op gebieds- of wijkniveau kan zelfs leiden tot meer sociale cohesie. ‘Een ingreep als het renoveren van woningen leidt tot een keten van lusten en lasten elders. Tegenover de investeringen staan stijgende inkomsten uit inkomstenbelasting, onroerendezaakbelasting en omzetbelasting. Daarnaast zorgt de renovatie voor meer comfort en werkgelegenheid. Als je een hele wijk aanpakt, ontstaat er sociale cohesie; mensen worden trots op hun omgeving, zo blijkt uit onderzoek. Inzicht in met name de opbrengsten kan gemeenten over de streep trekken om de duurzame investeringen te doen’, zegt Patrick Nan, senior consultant plan- en gebiedseconomie, die met zijn bureau Planmaat al langer onderzoek doet naar waardecreatie door duurzame investeringen.

Haarlem is een van de gemeenten waar de neveneffecten van energierenovaties al meerdere keren in beeld zijn gebracht. De eerdere projecten ‘Watt voor Watt’ en ‘Van Moerkerkenstraat’ vormden genoeg aanleiding voor verder onderzoek, aldus Nan. ‘Tot nu toe hebben we goed kunnen achterhalen wat de effecten zijn voor bijvoorbeeld een woningcorporatie, bewoners en aannemers, maar nog niet voor een gemeente. Bovendien is in eerdere onderzoeken vooral teruggekeken naar wat duurzame investeringen teweegbrengen. Het is minstens zo interessant om vooraf al inzicht te hebben in de neveneffecten. Dat kan een gemeente helpen bij het maken van beleidskeuzes.’

‘Een ingreep als het renoveren van woningen zorgt voor een keten van lusten en lasten elders’

Duurzame verbeteringen

Tijd dus voor een nieuw onderzoek in Haarlem. De gemeente staat voor een grote stedelijke vernieuwingsopgave. Zo moeten er de komende jaren 7.500 extra woningen worden gebouwd, inclusief wegen en parkeergelegenheid. Haarlem heeft daarnaast verschillende duurzame ambities; de gemeente moet onder meer aardgasvrij, energieneutraal en klimaatadaptief worden. ‘Ingrepen in de openbare ruimte kunnen ons helpen om onze beleidsdoelstellingen te halen’, zegt Hans Bueno de Mesquita, senior adviseur duurzaam bebouwde omgeving bij de gemeente Haarlem en mede-bedenker van het Watt voor Watt-project. Het gaat volgens hem om ‘duurzame interventies’, zoals het creëren van een extra watergang, het energiezuinig renoveren van vastgoed en het realiseren van energieleverende woningen. Bueno de Mesquita: ‘Omdat het budget beperkt is, willen we graag vooraf inzicht hebben in de effectiviteit van zulke ruimtelijke ingrepen. Bovendien is een integrale blik belangrijk: de lasten voor de ene afdeling van de gemeente kunnen tegelijkertijd positieve effecten betekenen voor andere afdelingen. Dat kan voor de gemeente aanleiding zijn om sommige kostbare maatregelen toch uit te voeren. Bovendien sluit een integrale afweging van plannen mooi aan bij de eisen die Omgevingswet in de toekomst stelt.’

Om de eventuele positieve effecten van de duurzame maatregelen te bepalen, is een nieuwe manier ontwikkeld om ruimtelijke plannen te toetsen. Dit gebeurt op 3 manieren: kwalitatief, kwantitatief en financieel. Zo kan vooraf worden bepaald wat de ingrepen in de openbare ruimte opleveren en wat ze kosten. De methode kijkt bovendien wat de effecten zijn voor verschillende afdelingen van de gemeente.

De nieuwe toetsingsmethode is gebruikt voor een concreet plan van de gemeente Haarlem voor de Spaarnesprong, een gebied dat is bedoeld als uitbreiding van de Haarlemse binnenstad op de oostelijke oever van de Spaarne. De ruimtelijke ingrepen die de gemeente hier wil doen zijn in het onderzoek vertaald naar 7 variabelen. Bij elke variabele kan de gemeente kiezen uit 2 oplossingen. Bij de variabele ‘openbare ruimte’ bijvoorbeeld gaat het om de keuze groen of water. In het ene geval wordt het openbaar gebied ingericht met een groenzone, in het andere worden de oude grachten hersteld. De andere variabelen zijn:

  • functiemenging (wel of geen winkels en kantoren in de plint van de woongebouwen), parkeeroplossing (parkeren op maaiveld of in ondergrondse parkeergarages);
  • hoogbouw (middenhoogbouw of hoogbouw);
  • zonnedaken (wel of geen zonnepanelen plaatsen op geschikte daken), energetische prestaties van nieuwbouwwoningen (nul-op-de-meter woningen of woningen volgens het Bouwbesluit);
  • isolatie van de bestaande woningen (isoleren tot energielabel A+ of geen extra isolatie).

Omdat voor elke variabele kan worden gekozen uit 2 oplossingen, kan de gemeente hiermee in theorie 128 plannen maken.

Een hele toer

In het onderzoek is gekeken in hoeverre de 7 variabelen waarde creëren voor de gemeente. Om preciezer te zijn: in hoeverre de variabelen bijdragen aan de belangrijkste beleidsdoelstellingen van de 9 betrokken afdelingen, waaronder Ruimtelijke Beleid, Wonen, en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De eerste opdracht: het achterhalen van deze doelstellingen. Dat was ‘een hele toer’, aldus onderzoeker Nan. ‘Afdelingen hebben niet altijd helder wat hun doelstellingen zijn. Uiteindelijk hebben wij als onderzoekers zelf de beleidsdoelstellingen achterhaald door verschillende beleidsstukken te bestuderen. Bijkomend probleem was dat niet alle doelstellingen even goed te kwantificeren zijn. Het verduurzamen van de woningvoorraad in Haarlem, een van de beleidsdoelstellingen van de afdeling Wonen, is wel in cijfers uit te drukken. Maar bij de wens van Ruimtelijk Beleid om de historische en karakteristieke structuren van de stad te herstellen, wordt dat al een stuk lastiger. Hetzelfde geldt voor de beleidsdoelstelling van Ecologie om de biodiversiteit te vergroten.’

Alle 7 variabelen zijn daarom eerst kwalitatief beoordeeld op hun bijdrage aan de doelstellingen van een afdeling. Nan: ‘De aanleg van ondergrondse parkeergarages betekent bijvoorbeeld dat het verharde oppervlak beperkt kan worden en de kans op wateroverlast minder is. Deze ingreep draagt zo bij aan de doelstelling om Haarlem klimaatadaptief te maken, maar verbetert bovendien de kwaliteit van de openbare ruimte. Zo hebben we in een workshop met betrokken afdelingen elke variabele beoordeeld, met een score variërend van zeer positief tot zeer negatief. Voor elke variabele hebben we alle scores in een grafiek gezet. Dat levert een aardig beeld op van hoe een variabele positief bijdraagt aan de doelstellingen van de afdelingen, maar ook waar de zorgen zitten.’

Minder bijstandsuitkeringen

Daarnaast is, voor zover mogelijk, een kwantitatieve beoordeling gemaakt van de variabelen aan de hand van meetbare criteria. Zo hebben de onderzoekers onder meer gekeken naar hoe de verschillende ingrepen bijdragen aan de doelstelling om Haarlem CO2-neutraal te maken in 2030. Het isoleren van 100 bestaande woningen leidt bijvoorbeeld tot 8% CO2-reductie in het gebied. Ook is berekend hoeveel nieuwe woningen er in het gebied gebouwd kunnen worden, hoeveel zonnepanelen er maximaal op de daken gelegd kunnen worden en hoe het plaatsen van zonnepanelen bijdraagt aan de CO2-doelstelling. De uitkomst: het plaatsen van 11.000 m2 zonnepanelen leidt tot 58% minder CO2-uitstoot in het gebied.

Tot slot zijn de variabelen financieel beoordeeld door te kijken naar de directe kosten van aanleg en beheer. Maar ook door te kijken naar afgeleide kosten en opbrengsten, zoals meer belastinginkomsten en minder bijstandsuitkeringen. Nan: ‘Voor de Spaarnesprong heeft de gemeente nog geen uitgebreide grondexploitaties opgesteld met daarin de kosten van de planvoorbereiding en het bouw- en woonrijp maken van het gebied. Ook voor onderhoud en beheer zijn nog geen begrotingen gemaakt. Wij hebben daarom zelf per afdeling globale aannames gedaan van alle kosten en opbrengsten. Voor de afdeling Sociale Zaken en Werkgelegenheid hebben wij bovendien een link gelegd tussen een ingreep als de aanleg van groenstroken en de gezondheid van mensen. Uit eerder onderzoek blijkt dat meer groen een gunstig effect heeft: het zorgt ervoor dat er minder mensen in de bijstand terechtkomen. De aanleg van parkeergarages levert werkgelegenheid op en kan ook leiden tot minder bijstandsuitkeringen. Het zijn globale aannames die interessant zijn om verder te onderzoeken.’

Dwarsverbanden aangetoond

Belangrijker nog dan de beoordelingsresultaten is volgens Nan de methode die voor het onderzoek is ontwikkeld. Er is een algemeen toetsingskader gemaakt dat voor verschillende projecten te gebruiken is. De uitwerking van de methode is echter nog niet volledig, weet Nan. ‘Voor de kwantitatieve beoordeling hebben wij globale aannames gemaakt. Het liefst zou je willen dat elke afdeling haar doelstellingen scherp definieert en daaraan meetbare criteria koppelt. Hierdoor kun je, beter dan nu, laten zien hoe een ingreep bijdraagt aan een beleidsdoel en in hoeverre er sprake is van waardecreatie. Als de afdelingen bovendien zelf de financiële beoordeling maken, worden zij zich ook meer bewust van hoe groot of klein – in geld uitgedrukt – de neveneffecten van een ruimtelijke ingreep zijn.’

Volgens opdrachtgever Bueno de Mesquita heeft het onderzoek naar de ingrepen in Spaarnesprong aangetoond dat er binnen de gemeente Haarlem behoefte bestaat aan een integrale afweging vooraf’. ‘Het onderzoek heeft ons meer inzicht gegeven in de relatie tussen ruimtelijke ingrepen en het bereiken van beleidsdoelstellingen. Daarnaast zijn er dwarsverbanden aangetoond; ingrepen kunnen meerdere – ook tegengestelde – effecten hebben. Het onderzoek levert hierdoor argumenten op voor zaken die normaal gesproken al snel buiten de begroting van een plan vallen. Een oude gracht herstellen is vaak te kostbaar, maar als je kunt aantonen dat het de kans op overstromingen verkleint en hittestress tegengaat, kan het tóch de moeite waard zijn. Met de methode kan de gemeente tot beter plankeuzes komen. Bovendien is hiermee sneller draagvlak voor ruimtelijke ingrepen te creëren. Dat scheelt tijd en daarmee kosten.’

Hoewel er volgens hem ‘nog vele vervolgstappen nodig zijn’, ziet Bueno de Mesquita toekomst in de ontwikkelde methode. ‘Het is een universele rekentool. Ook andere gemeenten kunnen hiermee hun ruimtelijke plannen vooraf integraal beoordelen.’