Opleiding moet expertise vergroten bij omgevingsdiensten

Op zo’n 750 plekken in Nederland wordt gewerkt met genetisch gemodificeerde organismen. Gebrek aan kennis bij omgevingsdiensten staat het toezicht in de weg. Terwijl vernieuwde regelgeving juist om actie vraagt. Een landelijk kennisnetwerk en een opleiding kunnen voor verbetering zorgen.

Het blauw verven van spijkerbroeken met behulp van bacteriën met gemodificeerde genen is minder milieubelastend dan de huidige chemische bewerking. Brood van genetisch gemodificeerde tarwe kan ook gegeten worden door mensen met een glutenintolerantie. Aardappelrassen kunnen na genetische manipulatie resistent zijn tegen schimmelinfecties. Moderne biotechnologie kan helpen om vele vraagstukken op te lossen. Van het genezen en voorkomen van menselijke ziektes tot het produceren van voldoende voedsel voor de groeiende wereldbevolking.

Genetisch gemodificeerd organisme

Een genetisch gemodificeerd organisme (ggo) is een organisme waarin een verandering is aangebracht in het DNA door een technische ingreep van buitenaf. Het doel van de genetische modificatie is meestal om in het DNA een nieuwe erfelijke eigenschap aan te brengen of om erfelijke informatie te verwijderen. Uit de digitale vergunningendatabase biotechnologie blijkt dat er sinds 1994 bijna 2.500 vergunningen zijn aangevraagd voor het in een laboratorium werken met ggo’s. In Nederland wordt in zo’n 750 laboratoria gewerkt met de organismen.

Wettelijk kader

Genetische modificatie kent ook risico's. Verandering van genetisch materiaal kan een organisme ziekteverwekkend maken. Als een ggo in het milieu terechtkomt, bestaat de kans dat het natuurlijke evenwicht verstoord raakt. Uitgebreide wet- en regelgeving moet ervoor zorgen dat de veiligheid van mens, dier en milieu niet in gevaar komen. Zo zijn er op de activiteiten met ggo’s internationale verdragen – bijvoorbeeld het Cartagena protocol on biosafety en diverse Europese richtlijnen en verordeningen van toepassing.

De Europese regels rond het werken met ggo’s zijn in Nederland geïmplementeerd in het Besluit genetisch gemodificeerde organismen milieubeheer 2013 (Besluit ggo) en de bijbehorende Regeling genetisch gemodificeerde organismen milieubeheer 2013. Beide zijn gebaseerd op bepalingen uit de Wet milieubeheer. In het Besluit ggo staat in grote lijnen waaraan organisaties moeten voldoen wanneer zij met ggo’s willen werken. In de Regeling ggo wordt het Besluit ggo uitgewerkt. Beide zijn in maart 2015 vernieuwd met als doel om de administratieve lasten voor onderzoeksinstellingen en bedrijfsleven terug te brengen.

Voor het werken met ggo’s gelden daarnaast onder andere de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (Bor). Hierin is vastgelegd welke soort inrichtingen een omgevingsvergunning moeten hebben en waaraan deze inrichtingen moeten voldoen. Er worden zo vanuit 2 invalshoeken voorschriften gesteld: het Besluit ggo gaat in op de handelingen met ggo’s, de Wabo en Bor geven regels met betrekking tot de ruimte waar gewerkt wordt met ggo’s.

Activiteiten en vergunningen

In de wet- en regelgeving worden 2 werkwijzen onderscheiden. Als een bedrijf de ggo's bewerkt in een afgesloten ruimte, zoals een laboratorium of een speciale kas, is er sprake van ‘ingeperkt gebruik’. Om ervoor te zorgen dat het contact van ggo’s met mens en milieu wordt beperkt, gelden voor deze ruimtes ‘inperkende maatregelen’. Deze kunnen fysiek, chemisch, biologisch, procedureel, organisatorisch of administratief zijn. De verschillende inperkende maatregelen zijn ingedeeld in een aantal ‘categorieën van fysische inperking’, vaak afgekort als CFI’s.

Als activiteiten met ggo's worden uitgevoerd buiten een ingeperkte ruimte, is er sprake van ‘introductie in het milieu’. Dat gebeurt bijvoorbeeld in veldproeven met genetisch gemodificeerde planten. Onder ‘introductie in het milieu’ vallen ook zogenaamde ‘marktaanvragen’ die bedrijven doen om ggo's als product op de markt te mogen brengen.

Bedrijven die zich bezighouden met activiteiten die vallen onder ingeperkt gebruik hebben hiervoor een vergunning op grond van het Besluit ggo nodig. Met behulp van een risicobeoordeling worden specifieke maatregelen in de vergunning opgenomen waar de vergunninghouder zich aan moet houden tijdens en na de werkzaamheden met ggo's. Sinds de aanpassing van het Besluit ggo van 2015 geldt voor minder risicovolle activiteiten een kennisgevingsplicht. Organisaties hebben geen vergunning meer nodig, maar moeten zelf een risicobeoordeling doen en bepalen welke voorschriften uit de Regeling ggo nageleefd moeten worden. Bevoegd gezag voor het Besluit ggo is het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), de vergunningverlening wordt uitgevoerd door Bureau GGO, onderdeel van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) ziet toe op naleving van de regels.

‘Ga gewoon langs bij zo’n ggo-bedrijf en voel met je onderbuik aan wat voor vlees je in de kuip hebt’

Bij ingeperkt gebruik heeft een bedrijf daarnaast een Wabo-omgevingsvergunning nodig. Hierin zijn onder meer de omvang van de activiteiten en de ruimtes waar de handelingen met ggo’s plaats mogen vinden opgenomen. Omgevingsdiensten zijn in de meeste gevallen bevoegd gezag voor de Wabo en verzorgen ook het toezicht op de bedrijven.

De activiteiten die vallen onder de categorie introductie in het milieu zijn niet gebonden aan een inrichting. Bedrijven hebben daarom geen omgevingsvergunning nodig, maar alleen een kennisgeving of een vergunning op grond van het Besluit ggo.

Samen op controle

Bedrijven die met ggo’s werken, krijgen regelmatig een controlebezoek van ILT. Afhankelijk van onder meer de risico’s, varieert het aantal inspecties volgens de dienst van minimaal eens per 8 jaar tot meerdere keren per jaar. Daarnaast moeten de bedrijven regelmatig bezoek krijgen van een toezichthouder van een omgevingsdienst. In de Wabo-omgevingsvergunning legt de omgevingsdienst vast waar er binnen een inrichting gewerkt wordt met ggo’s en op welk niveau dit gebeurt. Daarnaast wordt ook verwezen naar de specifieke inrichtingseisen in de Regeling ggo. De toezichthouders van de omgevingsdiensten controleren vervolgens tijdens een bedrijfsbezoek of alles in de praktijk ook goed is uitgevoerd.

De medewerkers van Omgevingsdienst West-Holland (ODWH) hebben al flink wat jaren ervaring met vergunningverlening en toezicht op bedrijven waar met ggo’s worden gewerkt. In het werkgebied van de omgevingsdienst ligt het Leiden Bio Science Park. Om goed beslagen ten ijs te komen, werkt de omgevingsdienst sinds 2012 met het Kennisteam Genetisch Gemodificeerde Organismen & Pathogenen. Het team verzamelt kennis en is een vraagbaak voor medewerkers van de dienst. In het kennisteam zitten onder meer vergunningverleners en toezichthouders van ODWH, maar ook de toezichthouders van ILT. Ook in de uitvoering van taken werkt ODWH samen met ILT, en ook met de vergunningverleners van het RIVM en de beleidsmedewerkers van het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK). De partijen gaan regelmatig samen op controle en geven signalen aan elkaar door als dat nodig is.

Te weinig kennis

De ggo-bedrijven in het werkgebied van ODWH worden regelmatig bezocht. Of er in de rest van Nederland met dezelfde voortvarendheid toezicht wordt gehouden, betwijfelt Fokko Dam, toezichthouder van ODWH. ‘Ik merk vaak bij collega’s in het land dat er te weinig kennis van zaken is. Dat zorgt voor onzekerheid bij toezichthouders. Zij zien op tegen de omkleedprocedures en denken dat zij een ziekte kunnen oplopen of een ggo mee naar buiten kunnen nemen. Het gevolg is dat zij een bezoek aan de ggo-bedrijven maar liever overslaan.’

Terwijl er volgens Dam juist werk aan de winkel is voor de omgevingsdiensten, omdat het Besluit ggo in 2015 is vernieuwd. ‘De regels rondom werkzaamheden met ggo’s en de plek waar deze werkzaamheden worden uitgevoerd, zijn veranderd ten opzichte van eerder. Door de nieuwe regelgeving is het noodzakelijk om alle omgevingsvergunningen binnen 5 jaar – dus vóór maart 2020 – tegen het licht te houden en waar nodig aan te passen conform het nieuwe besluit. Een van de aanpassingen is bijvoorbeeld het vastleggen van het maximale aantal ggo-laboratoria per niveau. Je kunt je afvragen of het controleren en aanpassen van de vergunningen wel gebeurt met de huidige kennis van zaken. Ik denk eerlijk gezegd van niet.’

Vlees in de kuip

Ook Rob Duba, senior beleidsmedewerker biotechnologie van het ministerie van IenW, kent de verhalen dat toezichthouders liever niet naar de ggo-bedrijven gaan. ‘Het verhaal is dan: ik weet niet waar ik naar moet kijken, dus ik ga maar niet. Of het toezicht door omgevingsdiensten daardoor structureel tekortschiet, kan ik niet beoordelen.’

Rob Duba, senior beleidsmedewerker biotechnologie van het ministerie van IenW

Volgens Duba is de onzekerheid ‘begrijpelijk, maar ook ongegrond’. ‘De toezichthouders van de omgevingsdiensten hoeven helemaal geen specifieke handelingen met ggo’s of kennisgevingen te controleren. Daar is de ILT voor. Wel belangrijk is dat zij kijken naar de ruimtes waar gewerkt wordt met ggo’s en naar zaken die op het oog gemakkelijk te controleren zijn. Is de toegang tot een laboratorium goed afgesloten en alleen toegankelijk voor bevoegde mensen? Trekt het personeel de laboratoriumjas uit als zij naar buiten gaan? Zijn de kooien met proefdieren deugdelijk afgesloten? Mijn advies: ga gewoon een keer langs bij zo’n ggo-bedrijf en voel met je onderbuik aan wat voor vlees je in de kuip hebt. Is het een ondernemer die zijn zaken netjes voor elkaar heeft of vertrouw je het niet helemaal? Stel ook gewoon vragen aan de ondernemer; die zal je graag meer vertellen over zijn manier van werken. Bij een volgend bedrijf stel je dezelfde vraag en krijg je weer een andere uitleg. Zo bouw je langzaam kennis op. Bij vragen kun je ook altijd advies krijgen van de collega’s van ILT.’

Veel kennis ophalen

Inmiddels wordt op verschillende manieren geprobeerd om de kennis op het gebied van ggo’s bij de omgevingsdiensten te vergroten. Zo is op initiatief van een aantal omgevingsdiensten in 2016 een landelijk kennisteam opgericht dat 2 keer per jaar bij elkaar komt. Het kennisteam is ontstaan uit de Landelijke Redactie Standaardvoorschriften Omgevingswet (LRSO) en het Kennisteam GGO van ODWH. Vergunningverleners en toezichthouders die regelmatig met ggo-bedrijven te maken hebben, werken hierin samen. Ook de toezichthouders van ILT en Rob Duba zijn zo nodig bij de bijeenkomsten aanwezig. Alle omgevingsdiensten zijn welkom om aan te schuiven, volgens Dam. ‘Omgevingsdiensten kunnen in het team hun vragen stellen en veel kennis ophalen. Daarnaast stemmen wij zaken op het gebied van vergunningverlening en handhaving met elkaar af, zodat er overal in het land op dezelfde manier wordt gewerkt.’

‘In één dag worden cursisten bijgepraat over de wet- en regelgeving en kunnen zij ook praktische zaken trainen’

Om omgevingsdiensten te ondersteunen in hun toezicht op de ggo-bedrijven heeft het ministerie van IenW een handreiking uitgebracht. Daarin staat een korte uitleg van de ggo-regelgeving en de belangrijkste veranderingen in de voorschriften als gevolg van het nieuwe Besluit ggo.

Op basis van de handreiking hebben de toezichthouders van ODWH een format ontwikkeld voor een cursus voor vergunningverleners en toezichthouders milieu. Opnieuw met als doel: kennis opbouwen en ervoor zorgen dat de vergunningverlening en handhaving landelijk op een gelijk niveau komt. Het format is ontwikkeld in samenwerking met de Biotech Training Facility in Leiden. Medewerkers van bedrijven worden hier getraind om tijdens het werken met ggo’s, de juiste procedures te volgen. Het ministerie van BZK, waar het beleid rond het werken met ggo’s wordt vastgesteld, heeft haar medewerking aan de cursus toegezegd. Ook Bureau GGO van het RIVM overweegt om aan de opleiding mee te werken.

Volgens Dam is de Biotech Training Facility een ideale locatie voor de training. ‘Medewerkers van de omgevingsdiensten kunnen sparren met specialisten, zoals de biologische veiligheidsfunctionarissen die bij de ggo-bedrijven werken. In één dag worden zij bijgepraat over de wet- en regelgeving op het gebied van ggo’s, maar krijgen zij ook de kans om in de praktijk te zien hoe zo’n lab eruit ziet, welke faciliteiten en apparatuur er aanwezig zijn om de werkzaamheden veilig uit te voeren. Daarnaast is er de mogelijkheid om praktische zaken, zoals de omkleedprocedure, te trainen. Na het bijwonen van de cursus zijn de deelnemers in staat om met de basisdocumenten die beschikbaar zijn, een vergunning te maken en weten zij waar ze op moet letten bij het toezicht.’

Behoefte peilen

Op dit moment peilt ODWH de behoefte aan de cursus in het Biotech Training Facility. De opleiding is in eerste instantie bedoeld voor vergunningverleners en toezichthouders milieu bij omgevingsdiensten. Ook medewerkers van gemeenten, brandweer of andere instanties kunnen eventueel deelnemen. Bij voldoende interesse kan het programma worden aangepast aan de doelgroep. In verband met de aard van de cursus kunnen maximaal 15 mensen deelnemen. Interesse of vragen? Neem dan contact op met Omgevingsdienst West-Holland via info@odwh.nl.