Handreiking risicobeoordeling ZZS en Leidraad afvalstof of product

Wie een verwerking van afval moet beoordelen, kan (binnenkort) gebruikmaken van 2 hulpmiddelen. Afgelopen zomer publiceerde het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat een leidraad die de begrippen afvalstof, bijproduct en einde-afvalfase verduidelijkt. Daarnaast verschijnt dit najaar een handreiking over zeer zorgwekkende stoffen in afvalstoffen. Beide documenten moeten het werk van de bevoegde gezagen een stuk gemakkelijker maken.

Het is de ambitie van het Rijksbrede programma Circulaire Economie: een volledig circulaire economie in 2050. Dat betekent onder meer dat afvalstromen veel beter benut moeten worden. Steeds meer afvalstoffen bevatten echter (sporen van) zeer zorgwekkende stoffen (ZZS). Die leveren een gevaar op voor mens en milieu en moeten uit de leefomgeving worden geweerd. Ze zijn bijvoorbeeld kankerverwekkend, belemmeren de voortplanting of hopen zich op in de voedselketen.

Een probleem is dat er voor veel ZZS nog geen (product)wetgeving bestaat. De Europese REACH-Verordening regelt of bepaalde ZZS wel of niet in bepaalde producten mogen zitten en op de markt mogen worden gebracht. De POP-Verordening bevat regels omtrent slecht afbreekbare stoffen. Maar van de 1.400 ZZS die bekend zijn bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), is nog maar een klein deel in het kader van REACH beoordeeld en op de autorisatielijst of de restrictielijst gezet. Het European Chemical Agency (ECHA) heeft daarnaast ZZS in behandeling, de zogenaamde ‘kandidaatstoffen’. Voor de nog niet-gereguleerde ZZS gelden dus (nog) geen specifieke regels of normen over hoeveel van deze stoffen al dan niet in producten of materialen mogen zitten die op de markt komen. Voor de recycling zijn zulke regels en normen wel belangrijk.

Afvalstoffen en ZZS

Het RIVM heeft een lijst samengesteld met alle ZZS die in internationale wetgeving gereguleerd zijn. Daaronder vallen de POP-Verordening en de REACH-Verordening, maar ook het Ospar Verdrag en de Kaderrichtlijn water. Daarnaast heeft SGS Intron in opdracht van Rijkswaterstaat een overzicht gepubliceerd van afvalstoffen waarin een reële kans bestaat op aanwezigheid van bepaalde ZZS. Dit rapport helpt bevoegde gezagen om het risico op aanwezigheid van ZZS in afvalstoffen in te schatten.

Geen regels of normen voor bepaalde ZZS in materialen of producten betekent niet dat recycling van een afvalstof met die ZZS zomaar is toegestaan. ‘Je zou kunnen denken: er zijn geen wettelijke normen, dus het is wel goed zo’, zegt Eva Schoenmaekers, senior adviseur Leefomgeving van Rijkswaterstaat. ‘Maar bij het opstellen van veel wettelijke normen is nog geen rekening gehouden met het feit dat een product ook wel eens van een afvalstof gemaakt kan worden. Op weg naar een circulaire economie zal dat steeds vaker gebeuren. Hier ligt dus een hele nieuwe problematiek.’

‘Bevoegde gezagen hadden zoiets van: hoe moeten wij dit in de praktijk brengen?’

Wachten op handreiking

In het Landelijk Afval Plan (LAP3), dat het Nederlandse afvalbeleid tot 2029 beschrijft, is een apart hoofdstuk gewijd aan het omgaan met afval waarin ZZS voorkomen. Daar staat onder andere in welke situaties bedrijven een risicoanalyse moeten uitvoeren. Die moet uitwijzen of er sprake is van aanvaardbare risico’s. De beoordeling van zo’n risicoanalyse is geen eenvoudige klus, want voor veel vergunningverleners is de materie nieuw, weet Schoenmaekers. ‘Uit de inspraakreacties op LAP3 bleek al snel dat bevoegde gezagen zoiets hadden van: hoe moeten wij dit in de praktijk brengen? Daarom maken we een handreiking waarin de risicoaanpak voor afvalstoffen met ZZS concreet wordt uitgelegd.’

De ‘Handreiking risicobeoordeling ZZS’ verschijnt dit najaar en legt uit dat bedrijven en vergunningverleners bij een risicoanalyse naar verschillende aspecten moeten kijken:

  • Allereerst moet gekeken worden of er productwetgeving voor de ZZS bestaat en hoe hoog het gehalte is aan ZZS. Is de toepassing al gereguleerd of is de hoeveelheid ZZS heel laag, dan hoeft een bedrijf geen risicoanalyse te maken.
  • Bestaat er geen wetgeving en ontbreken grenswaarden, dan is een verdere beoordeling van risico’s bij recycling nodig. Dan moet er volgens Schoenmaekers worden bepaald hoe vast de ZZS gebonden is aan de materiaalmatrix. ‘Wat gebeurt er tijdens de levensduur van het recyclingproduct en wat als het uiteindelijk afval wordt? Als de ZZS bij het breken van een materiaal gebonden blijft aan de stof, is dat minder erg dan wanneer je de ZZS kunt inademen, bijvoorbeeld omdat het uitdampt.’
  • Vergunningverleners moeten daarna bepalen of de beoogde toepassing van het materiaal aanvaardbaar is. Schoenmaekers: ‘LAP3 gaat uit van een risicobenadering. Met andere woorden: wat zijn de gevaren van blootstelling aan ZZS bij het beoogde gebruik van het materiaal? Als je kunststof met een ZZS gaat recyclen tot vloermatten voor een fabriek zijn de risico’s minder groot dan wanneer je het materiaal gebruikt voor het maken van kindermeubilair.’
  • Tot slot moet er gekeken worden of het mogelijk is om de ZZS later alsnog te verwijderen of te vernietigen, op het moment dat het recyclingproduct afval wordt. Schoenmakers: ‘Belangrijk is dat het materiaal met de ZZS hiervoor in beeld blijft. Hoe wordt een stof normaal gesproken verwerkt? Gaat deze naar de verbrandingsoven? Dan loop je minder risico dan wanneer een materiaal altijd een volgend leven krijgt. Dan blijft de ZZS in de materiaalketen.’

Ontzettend ingewikkeld

Het recyclen van materialen waarin ZZS zitten, blijft volgens Schoenmaekers een ontzettend ingewikkeld onderwerp, ook voor Rijkswaterstaat. ‘Het Nederlandse afvalbeleid is erop gericht om materialen zo hoogwaardig mogelijk opnieuw te gebruiken, zodat er minder grondstoffen nodig zijn. Tegelijkertijd mogen giftige en kankerverwekkende stoffen niet in producten zitten, als dat risico’s oplevert voor mensen en het milieu. De bevoegde gezagen staan voor een uitdaging: het opnieuw gebruiken van materialen mogelijk maken, maar ZZS, waar nodig, uit de leefomgeving weren. Dat is lastig, maar wij hopen dat de handreiking de bevoegde gezagen meer duidelijkheid biedt. Overigens: de kennis rondom dit onderwerp moet nog verder ontwikkeld worden. Wij gaan hierover graag in gesprek met de bevoegde gezagen.’

Dat begint dit najaar met een aantal verdiepingsbijeenkomsten van LAP3. Schoenmaekers: ‘Zodra de handreiking is gepubliceerd, organiseren wij bijeenkomsten in de regio waarin ook de methodiek van de risicobenadering verder wordt uitgelegd. De feedback van bevoegde gezagen zal ongetwijfeld nieuwe vragen en inzichten opleveren.’

Afval of nieuwe grondstof?

Afgelopen zomer verscheen een ander hulpmiddel voor bevoegde gezagen: de ‘Leidraad afvalstof of product’. Ook hier gaat het om een uitwerking van LAP3 die bedoeld is om het werk van vergunningverleners (en toezichthouders) gemakkelijker te maken. Om te komen tot een volledig circulaire economie moet het gebruik van grondstoffen afnemen en moeten afvalstromen steeds vaker als grondstof worden gebruikt. Maar het is voor bevoegde gezagen vaak lastig om te bepalen of een materiaal een afvalstof is of een nieuwe grondstof. De nieuwe leidraad moet uitkomst bieden.

Het onderscheid tussen afvalstof en niet-afvalstof is van belang omdat voor beide categorieën verschillende regels gelden. Voor materialen die geen afvalstoffen zijn, geldt onder meer de REACH-Verordening, terwijl voor afvalstoffen onder meer de Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen, de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen en de Wet milieubeheer van toepassing zijn.

Ontdoen van

Een ‘afvalstof’ wordt in de Wet milieubeheer gedefinieerd als ‘elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, wil ontdoen of moet ontdoen’. Dat de wet het begrip ‘zich ontdoen’ niet verder definieert, zorgt voor veel onduidelijkheid. Daarnaast hebben bevoegde gezagen vragen over de begrippen die in de Kaderrichtlijn afvalstoffen worden genoemd. Deze geeft aan wanneer materialen als niet-afvalstof mogen worden gezien. Het gaat dan om zogenoemde ‘bijproducten’ van productieprocessen en om materialen met de status van afvalstof die na een behandeling niet langer afvalstoffen zijn, de zogenoemde ‘einde- afvalstatus'. Doel van de leidraad is om de begrippen afvalstof, bijproduct en einde-afvalstatus te verduidelijken. Dat moet voorkomen dat materialen onnodig als afvalstof worden bestempeld en daardoor niet worden benut voor hergebruik.

Olaf van Hunnik, adviseur van Rijkswaterstaat

In het kort geldt voor alle 3 begrippen dat er sprake moet zijn van ‘zeker’, ‘rechtmatig’ en ‘voldoende hoogwaardig’ gebruik: als aan deze toetsingsgronden wordt voldaan, mag een materiaal als niet-afvalstof worden beschouwd, legt adviseur Olaf van Hunnik van Rijkswaterstaat uit:

  • ‘Het criterium ‘zeker’ betekent dat het gebruik van het materiaal zeker moet zijn. Er moet een contract zijn of in elk geval een intentieverklaring van de afnemer.'
  • ‘Rechtmatig’ wil zeggen dat aan alle wet- en regelgeving is voldaan en dat het gebruik geen onaanvaardbare risico’s voor mens en milieu oplevert.'
  • ‘Voldoende hoogwaardig’ betekent dat er sprake moet zijn van efficiënt grondstofgebruik. Als een materiaal als afvalstof volgens LAP3 gerecycled kan worden en een bedrijf wil het als niet-afvalstof inzetten – bijvoorbeeld als brandstof – is er sprake van laagwaardiger gebruik. Dat is niet gewenst. In zo’n geval kan via de afvalwetgeving een hoogwaardiger verwerking wel worden gevraagd.’

Praktisch toetsingskader

Om het beleid van LAP3 te verduidelijken, staan in de leidraad jurisprudentie en rechtsoordelen. Daaruit blijkt hoe de regelgeving in de praktijk wordt uitgelegd. Sinds 2016 geeft het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat rechtsoordelen af over de status van materialen. Inmiddels is voor 20 gevallen een rechtsoordeel afgegeven. Deze zijn als bijlage in de leidraad opgenomen, maar staan ook op de website Afval Circulair van Rijkswaterstaat.

De begrippen afval, bijproduct en einde-afvalstatus worden bovendien uitgelegd in een praktisch toetsingskader. Het schema laat zien hoe bevoegde gezagen kunnen bepalen of een materiaal een afvalstof of een product is.

‘Het is de verantwoordelijkheid van bevoegde gezagen om vast te stellen of er sprake is van een afvalstof of niet’

Webtoets Afval of grondstof?

Voordat bedrijven (en bevoegde gezagen) een rechtsoordeel aanvragen, kunnen zij zelf de webtoets Afval of grondstof? invullen. Die geeft – aan de hand van 20 vragen – een eerste indicatie of er sprake is van een afvalstof.

Uniforme toepassing

De uitleg van het beleid, de jurisprudentie en de rechtsoordelen geven een richting aan, maar uiteindelijk is elke casus maatwerk, weet Van Hunnik. ‘In de jurisprudentie op dit gebied staat dat de beoordeling per specifieke casus moet gebeuren. Bedrijven die denken dat een materiaal geen afvalstof is, moeten dit onderbouwen. Het is vervolgens de verantwoordelijkheid van bevoegde gezagen om vast te stellen of er sprake is van een afvalstof of niet. De leidraad biedt handvaten hoe zij deze beoordeling kunnen uitvoeren.’

Dat moet zorgen voor een uniforme toepassing van begrippen, zodat initiatieven op het gebied van de circulaire economie overal in Nederland op dezelfde manier worden behandeld. Het is dus belangrijk dat de leidraad ook echt in de uitvoeringspraktijk wordt gebruikt. Of zoals in de leidraad staat: ‘In het belang van de overgang naar een circulaire economie wordt het bevoegd gezag nadrukkelijk verzocht de Leidraad toe te passen.’

Net als over het onderwerp ZZS organiseert Rijkswaterstaat in het najaar ook een sessie over het onderscheid tussen afval en niet-afval. Dit gebeurt tijdens de verdiepingsbijeenkomsten van LAP3 .

Meer weten?

Vragen over LAP3, ZZS in afvalstoffen of het onderscheid tussen afval en product? Neem contact op met de Helpdesk Afvalbeheer, bereikbaar via e-mail en telefoon: 088 - 797 71 02.