Inwoners nemen initiatief tot gebiedsontwikkeling

Naast de traditionele vorm van gebiedsontwikkeling waarbij decentrale overheden of projectontwikkelaars onroerend goed opkopen, is er in bebouwd gebied nog een mogelijkheid: (vrijwillige) kavelruil. In het Gelderse Oosterwolde is hiermee uitgebreid ervaring opgedaan. Het plan ‘Hart van Oosterwolde’ gaat binnenkort naar de gemeenteraad.

Wim-Henk Peggeman, voorzitter van de initiatiefgroep Hart van Oosterwolde

Het begint in 2016 met een gesprek tussen de gemeente Oldebroek en de Stichting Dorpsbelang van het Gelderse dorp Oosterwolde over hoe de functies van het dorpshuis en de gymzaal kunnen blijven bestaan voor het dorp. Beide voorzieningen zijn hard aan vervanging toe. Een aantal betrokken inwoners krijgt daarop van de plaatselijke verenigingen de opdracht om met een plan te komen. Zij presenteren in 2017 ‘Hart van Oosterwolde’ en stellen voor om alle gemeenschappelijke functies in het dorp te centreren op één locatie. Het bestaande dorpshuis en de aangrenzende gymzaal moeten hiervoor worden verplaatst naar een van de velden van de plaatselijke voetbalvereniging. Hier ontstaat een nieuw multifunctioneel centrum met sporthal en een centraal plein waar volgens de initiatiefnemers ‘jong en oud elkaar kunnen ontmoeten’. Het plan biedt mogelijkheden voor woningbouw en het plein lost meteen ook een plaatselijk parkeerprobleem op: voortaan kunnen de kerkgangers op zondag hun auto fatsoenlijk kwijt. ‘Ons plan is goed voor de leefbaarheid in het dorp. Door maatschappelijke functies te bundelen, ontstaat er een dorpshart. De geplande woningbouw maakt Oosterwolde met name aantrekkelijk voor jongeren die hier graag willen blijven wonen of weer terug willen keren’, zegt Wim-Henk Peggeman, voorzitter van de initiatiefgroep Hart van Oosterwolde.

Grond ruilen

Stedelijke kavelruil is volgens de initiatiefgroep een geschikt instrument om het plan te kunnen uitvoeren. Peggeman: ‘Er zijn meerdere partijen die in de oude situatie grond bezitten en in het nieuwe plan posities willen terugkrijgen. Daardoor hoeft er niet in alle gevallen grond te worden verkocht. De stichting die de grond onder het bestaande dorpshuis bezit, wil graag terugkeren op de nieuwe locatie. Een projectontwikkelaar wil best de grond inbrengen op de nieuwe plek, maar heeft ook de wens om woningen te ontwikkelen. De gemeente Oldebroek is eigenaar van de huidige gymzaal. Als die wordt gesloopt, kan de grond bestemd worden voor woningbouw. Daarvoor in de plaats krijgt de gemeente op de nieuwe locatie grond voor het nieuwe multifunctionele centrum. De voetbalvereniging levert een van haar velden in, maar krijgt hiervoor in de plaats een hybride veld met kunstgras dat te gebruiken is voor zowel trainingen als wedstrijden.’

Stedelijke kavelruil

Bij stedelijke kavelruil kunnen eigenaren van onroerend goed op vrijwillige basis gebouwen of grond ruilen of de grenzen van grondbezit aanpassen. Burgers en bedrijven kunnen hiertoe het initiatief nemen en zo samen met de decentrale overheid een gebied opnieuw inrichten: een vorm van participatie in de geest van de Omgevingswet. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) ziet stedelijke kavelruil dan ook als een mooi extra instrument voor het grondbeleid. Via de Aanvullingswet Grondeigendom wordt het toegevoegd aan de Omgevingswet.

De gemeenteraad van Oldebroek is enthousiast over het plan en besluit eind 2017 dat het verder uitgewerkt kan worden. Wel wordt er een aantal randvoorwaarden gesteld. Zo moet er onder meer een goede ontsluitingsweg komen naar het plein, moet de investeringsbegroting gedekt zijn en moet het multifunctionele centrum over een sluitende exploitatie beschikken. Daarnaast moeten alle inwoners van Oosterwolde goed worden geïnformeerd over het plan en moet er voldoende draagvlak zijn. Op basis van deze randvoorwaarden wordt het plan uitvoerig aangepast door de initiatiefgroep. Eind 2018 stemmen de verenigingen in met Hart van Oosterwolde. In mei 2019 kan het plan – totale investering: ruim €3,7 miljoen – behandeld worden in de gemeenteraad.

Ruimte voor discussie

Als sterk punt van stedelijke kavelruil wordt gezien dat burgers het initiatief kunnen nemen. Dat is ook het geval in Oosterwolde. Maar de initiatiefgroep merkt gaandeweg wel dat het opzetten, uitwerken en aanpassen van het plan heel veel tijd en energie kost. Ook de communicatie met inwoners – per slot van rekening een van de randvoorwaarden die de gemeente stelt – vraagt veel tijd. Peggeman: ‘Hoe neem je iedereen mee in het proces? Waarover ga je informeren en vooral: wanneer? Zowel de gemeenteraad als de inwoners van het dorp zijn vanaf de start betrokken bij het plan. Maar omdat in het begin nog veel uitgewerkt moest worden, ontstaat er veel ruimte voor discussie en leven er veel vragen. Door tijdgebrek konden wij als initiatiefgroep die niet altijd direct beantwoorden en liepen wij regelmatig achter de feiten aan.’

Het is volgens Peggeman ‘een intensieve zoektocht’ geweest om te bepalen waar de verantwoordelijkheid van de burgers eindigt en die van de gemeente begint. ‘De rol van de gemeente is cruciaal: als grondbezitter en als financier van het plan. Tegelijk wilde de gemeente ons initiatief niet overnemen, maar de inwoners zoveel mogelijk hun eigen ideeën laten ontwikkelen. Daar waren wij uiteraard ook voorstander van, maar het project werd op een gegeven moment zo groot dat wij het niet meer met een paar inwoners konden behappen. Daardoor kostte het te veel tijd en ontbrak het ons op sommige onderdelen aan expertise. Wij zijn meerdere keren tegen onze grenzen aangelopen.’

Bob Bergkamp, wethouder van de gemeente Oldebroek

Felle tegenstanders

De verdeling van verantwoordelijkheden tussen initiatiefgroep en gemeente is ‘werkendeweg’ bepaald, vertelt wethouder Bob Bergkamp van de gemeente Oldebroek. ‘Vanaf het eerste moment dat het plan werd gepresenteerd was de gemeenteraad enthousiast. Ik ben zelf ook hartstikke trots op de initiatiefnemers en heb veel bewondering voor hun inzet en betrokkenheid. Het plan sluit ook mooi aan bij ons ‘Oldebroek voor Mekaar’. Dat gaat uit van een actieve bijdrage van inwoners aan de samenleving, waarbij de gemeente waar nodig faciliteert. Tegelijk zagen wij ook dat de initiatiefnemers tegen hun grenzen aanliepen. Hoe zorg je er dan als gemeente voor dat je de initiatiefgroep steunt, zonder dat je het project overneemt? Dat is best zoeken geweest.’

‘Werkendeweg’ wordt Bergkamp in juni 2018 als projectwethouder benoemd. Daarnaast wordt er binnen de ambtelijke organisatie een projectleider aangesteld die de initiatiefnemers van kennis en informatie voorziet. De gemeente helpt ook bij het verwerven van provinciale en andere subsidies. Op deze manier probeert de gemeente met de initiatiefgroep mee te denken zonder zich al te veel met de inhoud van het plan te bemoeien.

‘Voor de initiatiefnemers was het best moeilijk om geconfronteerd te worden met weerstand’

Toch zijn er volgens Bergkamp ook momenten geweest waarop de gemeente – achteraf gezien – meer ondersteuning had moeten bieden aan de initiatiefnemers. Bergkamp: ‘Er is in het dorp grote animo voor het plan, maar er zijn ook felle tegenstanders. Het omgaan met die weerstand is nu volledig bij de initiatiefnemers gelaten. Pas aan het eind velt de gemeenteraad het eindoordeel. Die bepaalt dan of er voldoende draagvlak is en of er voldoende geluisterd is naar de bezwaren van sommige bewoners. Maar misschien hadden wij als gemeente de initiatiefnemers eerder moeten helpen, bijvoorbeeld door het gesprek aan te gaan met de tegenstanders en te kijken waar iedereen het eens over had kunnen worden. Als wij een deel van de besluitvorming wat naar voren hadden getrokken, had de initiatiefgroep daarna weer door kunnen gaan. Voor de initiatiefnemers was het best moeilijk om geconfronteerd te worden met de weerstand. Je zet je in je vrije tijd in voor iets goeds en vervolgens krijg je stank voor dank. Dat doet zeer.’

Stokje overnemen

Over hun rolverdeling laten initiatiefgroep en gemeente zich adviseren door het stimuleringsprogramma stedelijke kavelruil. De ‘klankbordgroep’ van het programma bracht medio 2018 een werkbezoek aan Oldebroek. Hun advies: als het project in de uitvoeringsfase komt, moet de gemeente optreden als hoeder van het initiatief en het stokje overnemen van de initiatiefgroep. Bergkamp kan zich uitstekend vinden in het advies. ‘Je kunt niet van de initiatiefnemers verwachten dat zij het project ook gaan uitvoeren. Daarvoor is het te omvangrijk en zijn de risico’s te groot. Die kun je niet op een groepje vrijwilligers afwentelen. Als de gemeenteraad akkoord is met het plan, zal de gemeente als opdrachtgever optreden en zo snel mogelijk een uitvoerder kiezen. Overigens blijven de inwoners inhoudelijk sterk betrokken. Het blijft in dat opzicht hun project en passend bij ‘Oldebroek voor Mekaar’.’

Stimuleringsprogramma stedelijke kavelruil

Om stedelijke kavelruil te stimuleren, is het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2016 samen met het Kadaster het stimuleringsprogramma stedelijke kavelruil gestart. In verschillende pilots worden de kansen van het instrument onderzocht. Het stimuleringsprogramma heeft daarbij een adviserende rol en biedt ondersteuning zodat partijen bijvoorbeeld expertise op financieel gebied kunnen inhuren. Op 11 april 2019 organiseert het programma een slotcongres waarin de opgedane kennis op het gebied van stedelijke kavelruil wordt gedeeld. Daarna eindigt het programma. Aanmelden voor het congres kan hier.