Hoe decentrale overheden gezondheidsrisico’s kunnen meewegen in beleid

Uitgebreid onderzoek van de afgelopen jaren laat verbanden zien tussen veehouderijen en de gezondheid van omwonenden. Er zijn positieve en negatieve relaties gevonden. Wat is de praktische betekenis van de laatste wetenschappelijke inzichten voor gemeenten en provincies? Hoe kunnen zij mogelijke gezondheidsrisico’s laten meewegen in hun beleid? Een kennisplatform ontsluit en duidt de wetenschappelijke kennis, een nieuwe handreiking laat zien welke juridische instrumenten de decentrale overheden tot hun beschikking hebben.

In dichtbevolkt Nederland zijn veehouderijen vaak vlakbij de bewoonde wereld gevestigd. Volgens een onderzoek van Wageningen University & Research (WUR) lag in 2011 en 2013 ongeveer 70 tot 90% van de bedrijven op minder dan 250 meter afstand van een burgerwoning. De laatste jaren zijn er steeds meer zorgen ontstaan over de risico’s van de (intensieve) veehouderij voor de gezondheid van omwonenden. Met de ongerustheid kwam de behoefte aan onderzoek.

‘Het Kennisplatform helpt decentrale overheden om de actuele kennis te begrijpen, interpreteren en toe te passen’

In 2012 stelde de Gezondheidsraad nog dat de wetenschappelijke kennis over de gezondheidseffecten bij omwonenden van veehouderijen ‘schaars en heterogeen’ was. Het was onbekend tot welke afstand omwonenden van veehouderijen verhoogde gezondheidsrisico’s liepen. Een landelijke ‘veilige’ minimumafstand was daarom niet vast te stellen; lokaal maatwerk zou beter passen.

Naar aanleiding van dat advies van de Gezondheidsraad werd veel onderzoek gedaan, onder meer door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en WUR. Vorig jaar evalueerde de Gezondheidsraad de wetenschappelijke kennis opnieuw. Inmiddels is duidelijk dat mensen die in de buurt van veehouderijen wonen vaker een verminderde longfunctie hebben en een verhoogd risico op longontsteking. Mogelijke gezondheidsrisico’s spelen vooral in gebieden met veel veehouderijen bij elkaar, en rondom geitenhouderijen en pluimveebedrijven. Maar, stelde de Gezondheidsraad, het is nog steeds niet duidelijk of er sprake is van een oorzakelijk verband. Meer onderzoek is nodig en inmiddels ook in gang gezet.

Kennis ontsluiten en duiden

Ondertussen hebben decentrale overheden in gebieden met veehouderijen te maken met ongeruste burgers, maar ook met veehouders die zich nieuw willen vestigen of hun bedrijf willen uitbreiden. Wat is de praktische betekenis van de laatste wetenschappelijke inzichten voor gemeenten en provincies? Wat kunnen zij binnen de bestaande wet- en regelgeving doen om mogelijke gezondheidsrisico’s van veehouderijen voor omwonenden te beperken?

Om de wetenschappelijke kennis over de relatie tussen veehouderijen en de menselijke gezondheid te ontsluiten en te duiden is in 2015 het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid opgezet. Dat helpt professionals van provincies, GGD’en en omgevingsdiensten bij het beantwoorden van vragen van gemeenten, burgers en ondernemers. Het kennisplatform organiseert hiervoor themabijeenkomsten en symposia, neemt deel aan voorlichtingsbijeenkomsten en publiceert onder meer kennisberichten en Q&A’s. In het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid werken 7 partijen uit wetenschap, overheid en bedrijfsleven samen. Het platform heeft geen rol bij de politieke besluitvorming en wordt gefinancierd door zowel het Rijk, decentrale overheden als de agrarische sector.

Symposium

In maart van dit jaar organiseerde het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid voor de vierde keer zijn jaarlijkse symposium. Bestuurders, ambtenaren, belangenbehartigers van omwonenden en professionals uit de agrarische sector kunnen elkaar hier ontmoeten en gaan met elkaar in gesprek over bijvoorbeeld actuele gezondheidsthema’s en innovaties in de veehouderij. Het afgelopen symposium had als thema de toekomst van de landbouw in Nederland. Er werd onder meer een pleidooi gehouden voor de kringlooplandbouw die weer verbinding legt tussen landbouw, natuur en maatschappij.

Joost van der Ree, algemeen secretaris van het kennisplatform.

Zelf beleid maken

Per jaar komen bij het Kennisplatform Veehouderij en humane gezondheid zo’n 70 verzoeken binnen, variërend van inhoudelijke kennisvragen tot verzoeken om aanwezig te zijn bij voorlichtingsbijeenkomsten, vertelt Joost van der Ree, algemeen secretaris van het kennisplatform. Provincies kunnen rechtstreeks contact opnemen, vragen van gemeenten komen meestal binnen via een GGD. Van der Ree: ‘Het komt regelmatig voor dat een GGD een vraag van een gemeente niet zelf, maar door ons laat beantwoorden. Hierdoor komt de kennis direct beschikbaar voor alle GGD’en en gemeenten. Wij verzamelen ook vragen die in het land leven en stellen hiervan Q&A’s samen. Zo wordt voorkomen dat elke gemeente, GGD, Provincie of Omgevingsdienst in haar eentje zaken moet uitzoeken.’

Volgens Van der Ree wordt het belang van kennis over veehouderij en gezondheid door de decentrale overheden meer en meer erkend. ‘In het verleden zag je vaak dat de politiek pas reageerde als er een gezondheidsprobleem was ontstaan. Tegenwoordig realiseren decentrale overheden zich dat zij zelf beleid kunnen maken en dat hiervoor een kennisbasis nodig is. Om hun beleidskeuzes te verantwoorden, maar ook om hun antwoord klaar te hebben als zij geen extra maatregelen nemen terwijl er wel gezondheidsvragen zijn van omwonenden. Decentrale overheden zien in dat ons kennisplatform hen kan helpen om de actuele kennis te begrijpen, interpreteren en toe te passen.’

Jan de Rijk, senior-beleidsmedewerker van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Beleidsneutrale informatie

Om gemeenten, provincies, omgevingsdiensten en GGD’en in gebieden met veehouderijen verder te ondersteunen, verscheen medio dit jaar de Handreiking Veehouderij en gezondheid. Ook hierin worden de gezondheidsrisico’s van veehouderijen op de menselijke gezondheid uitgelegd. Bovendien laat de handreiking zien wat decentrale overheden kunnen doen om de risico’s mee te wegen in hun besluitvorming, zegt Jan de Rijk, senior-beleidsmedewerker van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. ‘Soms kan het bevoegd gezag bijvoorbeeld voorschriften opleggen die verdergaan dan de landelijk vastgestelde eisen. Ook zien we dat decentrale overheden succesvol emissies beperken via eigen beleid en afspraken met veehouders. De gemeenten in de regio FoodValley hebben bijvoorbeeld hun eigen randvoorwaarden voor de emissie van fijnstof gesteld. Bij elke vergunningaanvraag voor een nieuwe stal of een bedrijfsuitbreiding wordt gekeken welke mogelijkheden een veehouder heeft om de luchtkwaliteit haalbaar en betaalbaar te verbeteren.’

Afgestemd met klankbordgroep

De handreiking is geschreven door Kenniscentrum InfoMil, in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). De inhoud ervan is afgestemd met een klankbordgroep bestaande uit het Rijk, provincies, gemeenten, omgevingsdiensten, GGD’en, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), wetenschappers, belangenorganisaties van veehouderijen en een vertegenwoordiger van bewonersgroepen.

De Handreiking Veehouderij en gezondheid geeft ‘beleidsneutrale informatie’, stelt Marloes Jongeneel, milieuadviseur van Rijkswaterstaat en een van de auteurs van het online document. ‘De handreiking bevat geen beoordelingskader en is niet bedoeld om decentrale overheden in een bepaalde richting te sturen. Wij geven een overzicht van de verschillende beschikbare instrumenten, op het gebied van zowel ruimtelijke ordening als milieu, en laten zien welke zij wanneer kunnen inzetten. Met andere woorden: de handreiking geeft de bouwstenen, maar niet het antwoord.’

Marloes Jongeneel, milieuadviseur van Rijkswaterstaat

Beleid uit voorzorg

Decentrale overheden hebben volgens Jongeneel op het gebied van ruimtelijke ordening de meeste afwegingsmogelijkheden. ‘In de afweging van decentrale overheden gaat het steeds om de vraag: wat is aanvaardbaar? Binnen de ruimtelijke ordening hebben zij meer beleidsvrijheid om die vraag te beantwoorden. Zij kunnen ruimtelijke instrumenten gebruiken om functies al dan niet toe te staan en hieraan voorwaarden te stellen. Vanuit de milieuvergunningverlening is het toetsingskader beperkter. Er is voor veel stoffen vrij strikt vastgelegd waaraan decentrale overheden mogen toetsen en waaraan niet.’

‘De handreiking is niet bedoeld om decentrale overheden in een bepaalde richting te sturen’

Een uitzondering is er voor endotoxinen, de celwandresten van bacteriën die vastzitten aan (de grovere delen) van fijnstof. In een Kamerbrief stelt staatssecretaris van IenW, Stientje van Veldhoven, dat er geen landelijk toetsingskader voor deze stof komt en dat het Rijk de afweging bij gemeenten en provincies laat. ‘Overschrijding van de advieswaarde voor endotoxinen speelt maar op een paar plekken in Nederland. Een landelijk toetsingskader is dan een te zwaar instrument’, verklaart De Rijk. Het Rijk stelt wel een model beschikbaar waarmee voorspeld kan worden in welke gebieden overschrijding van een grenswaarde te verwachten is. Decentrale overheden kunnen vervolgens ruimtelijke maatregelen nemen, zoals het niet toestaan van nieuwe stallen, of technische maatregelen van veehouders vragen om de stalemissies te verminderen. Het Rijk werkt ondertussen aan een landelijk bronbeleid om de emissie van fijnstof terug te dringen. Dit beleid wordt ook onderdeel van het Schone Lucht Akkoord.

Volgens Jongeneel kunnen decentrale overheden die hun eigen normen voor endotoxinen stellen zich beroepen op het ‘voorzorgsbeginsel’. ‘De kennis over mogelijke risico’s voor omwonenden van veehouderijen neemt toe, maar bevat ook nog veel onzekerheden en gaten. Het voorzorgsbeginsel kan een belangrijke rol spelen bij ruimtelijke ordenings- en milieubesluiten, als sprake is van zulke onzekere risico’s. Dat kan alleen voor de aspecten, waarvoor nog geen wettelijk toetsingskader is.’

Levend document

De handreiking is een ‘levend document’ dat regelmatig wordt aangevuld met nieuwe wetenschappelijke onderzoeksresultaten, jurisprudentie en voorbeelden van lokaal en regionaal beleid.